Н.М. Луценко

 

ОСНОВАНИЯ  ВОЗНИКНОВЕНИЯ  ЖИЛИЩНЫХ  ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

 

Май 1972 года              г. Ленинград

 

 

ОСНОВАНИЯ  ВОЗНИКНОВЕНИЯ  ЖИЛИЩНЫХ  ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

1.     Введение

 

2.     Глава  1: Основания возникновения жилищных правоотношений

 

3.     Глава II:     Периоды совершенствования порядка предоставления и распределения жилой площади

 

4.     Глава III:     Административно – правовая стадия реализации права гражданина на жилую площадь в городе Ленинграде

 

5.     Список используемой литературы

 

 

 

Введение

 

Нашей страной достигнуты замечательные успехи в деле построения коммунистического общества. С каждым годом повышается благосостояние советских людей. В ходе девятой пятилетки будет повышена заработная плата многих категорий рабочих и служащих, в то же время увеличиваются отчисления государства в общественные фонды потребления. Значительных успехов достигла наша страна  в области решения жилищной проблемы. За девятую пятилетку предполагается построить 580 мил. Кв. метров жилой площади. Однако, в силу значительных отставаний жилищного строительства от возрастающих потребностей в жилищах в предшествующие периоды развития нашей страны, недостаток жилой площади в некоторых районах страны еще ощущается. Жилищная проблема проявляется особенно резко на фоне опережающих успехов в других областях жизни общества.

Все это ставит задачу, в ближайшее время, обеспечить потребность советских людей в благоустроенных жилищах. Эта задача достигается увеличением темпов жилищного строительства, планомерным и рациональным размещением промышленных мощностей и трудовых ресурсов.

Предлагаемая работа служит цели уяснения существующего порядка учета граждан, нуждающихся в жилье и распределения жилой площади, выяснению тенденций усовершенствования этого порядка. В работе даны отдельные предложения, направленные  на устранение некоторых недостатков, имеющих место в существующем порядке учете граждан, нуждающихся в жилье, и распределении жилищной площади.

 

Глава  1

Основания возникновения жилищных правоотношений

 

Одной из первейших жизненных потребностей человека является потребность в жилище. Данная потребность, так или иначе, должна удовлетворяться; способы и формы ее удовлетворения зависят от условий жизни общества, от типа общественно – экономической формации. Характерным для общественно – экономических формаций, основанных на эксплуатации человека – человеком, является предоставление человека самому себе, без какой -  либо помощи со стороны общества и государства в обеспечении в его первейших материальных потребностей, в том числе и потребности в жилище. Именно здесь  с наибольшей наглядностью проявляются противоречия эксплуататорского общества, где рядом с роскошными дворцами и блестящими особняками эксплуататоров соседствуют трущобы и хижины эксплуатируемых. Особенно нетерпимыми эти противоречия становятся в капиталистическом обществе, где с наибольшим лицемерием попирается естественное право человека на жилище. Однако для общества, обладание  естественным правом ничего не значит, данное право  должно закрепляться реальным социальным правом, этого при капитализме нет. Если же рабочий и получит какое – либо подобие жилища, то в такой степени и мере, насколько это способствует должному воспроизводству рабочей силы.

Только социализм и коммунизм реально обеспечивают свободу и равенство людей, возводят естественное право человека на жилище в ранг социального права. Общество берет на себя заботу удовлетворения потребностей каждого человека в жилище.

Для нашего общества право советского человека на жилище является конституционным, так как вытекает из всей совокупности конституционных прав и обязанностей гражданина и законов социалистического общества.

И. В. Сталин говорил: «Нынешний рабочий, наш советский рабочий, хочет жить с покрытием всех своих материальных и культурных потребностей и в смысле продовольственного снабжения, и в смысле жилищ, и в смысле культурных и всяких иных потребностей. Он имеет на это право, и мы обязаны обеспечить ему эти условия» (Блохин «Типизация жилищ и общественных зданий при планировке населенных мест», М., 1930 г. стр. 8).

Таким образом, каждый советский человек имеет право на жилище, и общество не только должно обеспечить его жилищем, но и  гарантировать ему это право. В то же время жилище как понятие социальное и историческое, должно соответствовать неуклонно изменяющимся потребностям людей и условиям жизни общества. В процессе развития нашего общества менялись  формы и способы обеспечения рабочих жилищем, но всегда усилия государства были направлены на то, чтобы, полнее, обеспечить потребность в жилищах.

В условиях большой нехватки жилья,  одной из сторон решения жилищной проблемы являлось и является правильное распределение имеющейся и стоящейся жилой площади. Здесь, как нельзя более, сталкиваются интересы всех людей общества, что вызывает необходимость в правовом регулировании этих отношений.

Закон необходим там, где сталкиваются интересы людей, чтобы подчинить интересы одних интересам других. Правовые нормы, так или иначе, основываются на принципах и нормах морали, в силу чего могут быть оценены с точки зрения ее категорий: добра и справедливости. Буржуазное право является справедливым для буржуазии, но не справедливо с точки зрения пролетарской морали, у которой свои критерии справедливости.

Социалистическое право основано на принципах и нормах  коммунистической морали, единой для всего общества. Однако, сейчас мы не можем говорить, что интересы всех наших граждан совпадают, в силу чего для  одних закон может оказаться справедливым, для других менее справедливым. Закон не должен отвечать интересам и понятиям справедливости отдельных групп граждан, а должен наиболее полно способствовать решениям задачи построения коммунистического общества, что является высшей справедливостью.

Справедливо все то, что способствует приближению коммунизма, при условии, что и средства отвечают нормам коммунистической морали. Только с точки зрения построения коммунистического общества должен быть оценен закон как справедливый или не справедливый.

Не впадая в оценку действующих правовых норм в области распределения жилой площади, рассмотрим общий процесс реализации права советских граждан на жилище. Этот процесс можно разбить на две основные стадии: административно – правовую и гражданско – правовую. Практическое значение такого деления в том, что в первой стадии гражданин для защиты своих прав  может обращаться с жалобами только в административном порядке, а во второй стадии гражданин  может защищать свои правам в судебном порядке. В нашем, еще не совершенном обществе, где не изжит бюрократизм , было бы желательным расширить вторую стадию за счет первой, что способствовало бы лучшей защите прав граждан. Если такое расширение практически возможно, то должно произойти так, чтобы не загрузить суды жилищными делами. Так за 1969 год в Ленинградский городской Исполком поступило всего жалоб: из Кировского района – 13169, из Выборгского района – 12081, из Фрунзенского района 11119, из Калининского района – 10988. Из них количество жалоб по предоставлению жилой площади составило более 50 %; по расширению, благоустройству и ремонту квартир 35 – 38  %. Горисполком удовлетворил более 70 % общего количества всех жалоб. Такое большое количество жалоб трудящихся говорит о несовершенстве нашего жилищного законодательства. Сравнительно большой процент удовлетворения жалоб говорит о больших злоупотреблениях должностных лиц, что требует более полной регламентации и уточнения жилищных правовых норм. Все жалобы по жилищным вопросам, так или иначе, вызваны либо неправильным толкованием, либо возможностью неправильного толкования. Все это требует усовершенствования жилищного законодательства.

Рассмотрим некоторые теоретические вопросы связанные с гражданско – правовой стадией реализации гражданского права на жилище. Начало этой стадии ни у кого не вызывает сомнения, и связано с выдачей ордера гражданину (см. Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 52; «Право на жилплощадь», Сборник важнейших решений и инструкций, Ленинград, 1945 г., стр. 16).

Всеобщим также является мнение, что ордер – это правообразующий факт, дающий ордеродержателю право на занятие определенного в ордере жилого помещения (см. Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», 1967 г., Издательство Ленинградкого университета, стр. 16; «Справочник по жилищному законодательству», Ленинград, 1948 г., стр. 53).

Ордер выдается по поручению Исполкома и на основании решения Исполкома райсовета уполномоченными на это органами Исполкома. Таким образом, ордер представляет собой выписку из решения Исполкома райсовета, где, также как и в решении Исполкома указываются: адрес предоставляемой жилой  площади, количество комнат, метраж, состав членов семьи, на которых предоставляется жилая площадь. Разногласия могут возникнуть только в кругу семьи, так как включение в ордер совершеннолетних членов семьи, получивших жилую площадь, производится только с их согласия.

Несогласие совершеннолетних членов семьи на включение в ордер, а вместе с тем, неосвобождение ранее занимаемой площади должно служить основанием для отмены решения Исполкома райсовета о предоставлении жилой площади и выдаче ордера.

Если же совершеннолетний член семьи после включения в ордер не пожелает освободить ранее занимаемую жилплощадь, то он должен быть выселен в судебном порядке, с обязанностью поселиться на предоставляемой жилплощади, на поучение которой он давал согласие при включении в ордер.

Таким образом, недлительный (пятидневный срок) период между вынесением решения и выдачей ордера, дает возможность членам семьи взвесить свои намерения, которые и закрепляет ордер. В силу этого, ордер должен давать не только право на занятие жилого помещения, но и обязанность освободить ранее занимаемую жилплощадь. Так решен вопрос в городе Ленинграде: «В ордер при предоставлении жилой площади включаются все члены семьи, состоящие на учете по обеспечению жилой площадью, с указанием родственных отношений к основному съемщику. Примечание: оформление ордера производится при наличии согласия всех совершеннолетних, получивших жилую площадь» («Инструкция о порядке приема на учет и предоставление жилой площади в исполкомах районных Советов народных депутатов трудящихся Ленинграда», Л., 1969 г., стр. 9).

Согласие совершеннолетнего члена семьи на переезд может быть оформлено несколькими способами: «Так Мосгорисполком, учитывая возможность возникновения различных осложнений, связанных со стремлением отдельных семей при поучении новых квартир закрепить за кем – либо из членов семьи ранее занимаемое помещение, установил правило, по которому каждый кандидат (семья), включенный в список получения на получение жилой площади в доме новостройки, должен предоставить обязательство о сдаче Исполкому или соответствующему ведомству ранее занимаемой площади (в случае, когда он ее имеет), подписанное всеми взрослыми членами семьи (старше 18 лет), их подписи заверяются ответственными  лицами и печатью организации, предоставляющей жилую площадь» (Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 38).

Предоставляется, что самым лучшим и более стабильным выражением согласия совершеннолетнего члена семьи на переезд будет его роспись в ордере. В случае отсутствия совершеннолетнего члена семьи, его согласие в этот кратчайший срок должно быть оформлено любым другим способом, не вызывающим у суда сомнений в случае спора. Такой порядок оформления согласия закрепляется непосредственно в момент получения жилой площади, что в значительной степени уменьшает процент влияния неожиданностей, могущих привести к изменению намерений совершеннолетних членов семьи.

Ордер выдается на жилое, свободное и изолированное помещение.

В юридической литературе ведутся споры по поводу определения ордера, что является следствием различных представлений о его роли в образовании жилищного правоотношения.

Само определение ордера дается, по существу одинаково. Так: «Ордер – это письменное распоряжение компетентного жилищного органа, адресованное домоуправлению, о предоставлении гражданину и его семьи определенного жилого помещения» (там же, стр. 25).

Ю. К. Толстой определяет: «Что же касается ордера, то он будучи административным актом, в момент его выдачи в совокупности с предшествующими ему юридическими фактами порождает на стороне гражданина субъективное гражданское право на занятие жилого помещения» (Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», Издательство Ленинградкого университета,1967 г., стр. 16).

Но далее мнения расходятся.

Г. И. Петрищева пишет: «На основании этого распоряжения (ордера – Н. Л.) домоуправление не только имеет право, но безоговорочно обязано предоставить именно указанное в ордере, а не какое – то другое жилое помещение. Оно обязано заключить договор жилищного найма с владельцем ордера или с любым совершеннолетним членом его семьи (по семейному соглашению), если жилое помещение расположено в доме местного Совета» (Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 38).

Ю. К. Толстой в свою очередь пишет: «В результате выдачи ордера между гражданином – ордеродержателем и управлением домом (жилищной конторой) возникает гражданское правоотношение, в силу которого гражданин имеет право требовать заключения с ним договора жилищного найма, а управление домом по требованию гражданина обязано заключить с ним такой договор» (Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», Издательство Ленинградкого университета,1967 г., стр. 16).

По мнению Ю.К. Толстого инициатива в заключении договора жилищного найма исходит от гражданина, на самом деле инициатором заключения этого договора жилищного найма должно выступать домоуправление. В силу этого на гражданине в большей степени лежит обязанность, а не право заключения договора жилищного найма, а домоуправление имеет право требовать заключения этого договора, так как на домоуправление возложена такая обязанность  со стороны жилищных органов Исполкома.

Вывод о том, что инициатива в заключение договора жилищного найма должна исходить от домоуправления основывается также на анализе норм жилищного законодательства: «В целях организованного проведения заключения договора найма жилых помещений как такового государственного мероприятия приказываю:

1. Заведующим обл (край) комхозами, министрам коммунального хозяйства автономных республик, начальникам управлений жилищного хозяйства:

1. Организовать и провести в течение 1947 – 1948 гг. заключение договоров найма жилых помещений со съемщиками на основании изданной 30 августа 1947 г. Инструкции Министерства Коммунального хозяйства РСФСР «О порядке заключения договоров найма жилых помещений в домах, находящихся в ведении местных Советов, государственных учреждений, предприятий и общественных организаций» («Жилищные законы», М., 1957 г., стр. 322).

«Договорные отношения должны обеспечить исправное содержание жилищ, производство сторонами необходимого ремонта, должны установить систематический контроль за принятыми обязательствами, чтобы решительно улучшить жилищные условия населения, обеспечить сохранение жилищного фонда и улучшение жилищного хозяйства городов и поселков» («Жилищные законы», М., 1957 г., стр. 322).

Договор жилищного найма оформляет право пользования жилым помещением: «Право пользования жилым помещением во всех домах оформляется письменным договором, заключаемым съемщиком с управляющим домом или с арендатором дома, причем в договоре точно определяются права и обязанности сторон и последствия их нарушения» («Жилищные законы», М., 1957 г., стр. 322).

Однако не редки случаи, когда домоуправления не заключают договора жилищного найма с гражданами, заселяющими жилую площадь по ордерам. Такое недобросовестное исполнение своих обязанностей работниками домоуправлений не только не способствует сохранности жилищного фонда, но вызывает большое количество споров.

«Ввиду того, что значительное число жилищных дел возбуждается в судах из – за отсутствия определенности во взаимоотношениях наймодателей и нанимателей, не оформивших письменным договором порядок и условия пользования жилым помещением, Пленум обязывает суды разъяснять сторонам значение письменного договора в деле создания устойчивых жилищных отношений, а в случае требования о том заинтересованной стороной выносить решения, обязывающие стороны заключать письменный договор на срок не свыше 5 лет, с точным указанием в нем прав и обязанностей сторон и последствий их нарушения» («Право на жилплощадь», Сборник важнейших постановлений, решений и инструкций, Лениздат, 1945 г., стр.25).

«Правилами пользования жилыми помещениями», утвержденными  Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г., № 1390 установлено: «На пользование жилыми помещениями между нанимателями и управлением домами заключаются письменные договоры на основе утвержденного типового договора найма жилого помещения в доме местного Совета депутатов трудящихся государственной, кооперативной и общественной организации» (Алексеев Г.Д. «Справочник для профактива по жилищным вопросам», М., 1966 г., стр. 166).

Типовой договор найма жилого помещения в доме местного Совета депутатов трудящихся, государственной, кооперативной и общественной организации  устанавливает определенные права и обязанности нанимателя и наймодателя. Кроме договора найма жилого помещения в момент заселения должен составляться также акт сдачи жилого помещения, который подписывается представителями управления домами, общественного домового комитета и нанимателя. Однако такой порядок не всегда устраивает наймодателя, так как п. 4 Типового договора предусмотрено: «Наймодатель обязывается: а) предоставить нанимателю жилое помещение в исправном состоянии» (там же, стр.172)

Случаи предоставления нанимателю жилой площади в неисправном состоянии, не только в старом, но и в новом фонде, не редки: «Удивительная история здесь состоит в том, - пишет нам тов. Белецкий, получивший квартиру в доме № 72 по Светлановскому проспекту в Выборгском районе Ленинграда, - что этот дом строители Главленинградстроя сдали досрочно – 27 декабря прошлого года и, наверное, получили за него премию. Работники жилищного управления дом приняли, но за месяц даже не смогли устранить недоделки. У дома теперь вертится целая бригада мелких подрядчиков, которые за пол – литра делают разотки, закрепляют бачки, перестилают линолеум и т. д. Кроме пол – литра они берут, конечно, и деньги. Вот и выходит, что за нерадивых строителей приходится расплачиваться нам, счастливым новоселам» («Известия», 11 марта, 1972 г.)

Таким образом, как бы безобидное, незаключение договора жилищного найма заранее предполагает злоупотребление со стороны должностных лиц, способствует недобросовестному отношению к служебным обязанностям. В то же время некоторые наши ученые принимают эту порочную практику и строят на этом различные теории. Этому способствует мнение, что если непосредственно договор жилищного найма между нанимателем и наймодателем не заключен, то их отношения определяются Типовым договором жилищного найма.

«Следует отметить, что на практике договоры найма жилого помещения между жилищными конторами и нанимателями в письменной форме нередко не заключаются. Однако наниматель, получив ордер и въехав в жилое помещение, а жилищная контора, передав ему колючи и открыв финансово – лицевой счет, по существу выразили друг другу согласие на использование нанимателем предоставленной ему жилой площади. Таким образом, и в тех случаях, когда гражданин и жилищная контора в нарушение закона не заключают договора в письменной форме,  заключение договора все же происходит путем совершения действий, из которых явствует обоюдное намерение сторон вызвать определенные правовые последствия. Такие действия на юридическом языке называются конклюдентными. Поэтому и при отсутствии  договора для нанимателя и наймодателя (жилищной конторы) обязателен Типовой договор найма жилого помещения, утвержденный Советом Министров РСФСР 18 октября 1962 года» (Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», Издательство Ленинградкого университета,1967 г., стр. 21).

Ю.Г. Басин, исходя из этих рассуждений, вывел целую теорию, которая подвергалась справедливой критике ученых, суть которой заключается в том, что договор, по мнению Ю.Г. Басина, является средством обеспечения сохранности жилья, но не метод предоставления жилой площади (см. Ю.Г. Басин «Вопросы советского жилищного права», Алма – Ата, 1969 г., стр. 33).

Таким образом, условия жизни требуют, чтобы договор найма  жилого помещения  заключался в момент получения жилой площади, а не после заселения. Тогда же должен составляться акт о состоянии сдаваемого в наем жилого помещения, который может служить основанием для взыскания в судебном порядке всех расходов нанимателя, который он понесет в случае ремонта неисправного жилого помещения. В силу этого договор жилищного найма не только средство сохранения жилищного фонда, а единственный документ, дающий право пользоваться жилым помещением (см. Гуревич М.Г. «Порядок распределения жилой площади  и основания возникновения жилищных правоотношений», Ученые записки,  №  205, Пермь, 1963 г., стр. 188).

Такая точка зрения на договор жилищного найма соответствует нормам жилищного законодательства и задачами в области решения жилищной проблемы, поддерживается подавляющим большинством ученых (см. Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 59).

Для того, чтобы этот порядок стал единственным надо обязать представителей домоуправлений, под страхом личной ответственности, заключать договоры жилищного найма со всеми ордеродержателями, без чего не разрешать пользование жилыми помещениями. Судам надо запретить принимать к своему производству дела, в случае спора между нанимателем и наймодателем, если не заключен письменный договор жилищного найма.

После всего изложенного можно перейти к центру споров ученых. Это споры о соотношении ордера и договора, об их роли в образовании и оформлении жилищного правоотношения. В связи с этим несколько остановимся на терминах «право на жилплощадь» и «жилищное правоотношение». По поводу термина «право на жилую площадь» высказано несколько точек зрения: «сторонники одной из них характеризовали право на жилую площадь как право гражданина требовать от соответствующих государственных организаций предоставления ему жилого помещения, сторонники другой – рассматривают его как особое право на жилую площадь, возникающее непосредственно из факта получения ордера и совершенно не зависящее от договора жилищного найма; авторы третьей точки зрения понимают под правом на жилую площадь правомочия съемщика жилого помещения, возникающие и существующие на основании договора как элемента жилищного правоотношения» (там же, стр. 26).

Продолжая счет, можно сказать, что авторы четвертой точки зрения под правом на жилую площадь понимают совокупность полномочий съемщика, основанных на договоре и ордере как элементов жилищного правоотношения.

Однако по поводу термина «право на жилую площадь», на самом деле, здесь высказано две противоположных точки зрения. С первой точки зрения рассматривается это право вообще, в широком смысле, выходящем за рамки гражданского права. Авторы трех последующих точек зрения едины в том, что понимают право на жилую площадь, в узком смысле слова, применимо к гражданскому праву. В силу чего видят право на жилую площадь с того момента, где начинают непосредственно возникать «жилищные правоотношения». С. И. Асканзий писал, что термин «право на жилую площадь» может применяться, «если понимать его только как термин, выражающий комплекс полномочий съемщика на пользование и распоряжение жилым помещением, предоставленным ему по договору, или другому законному основанию» (Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 26).

Внутри самих этих трех высказываний спор идет не о терминах, а соотношении ордера и договора в образовании жилищного правоотношения. Таким образом «право на жилплощадь», в широком смысле, равнозначно понятию «право на жилище», о котором говорилось ранее. В узком, гражданско – правовом смысле, «право на жилую площадь», предоставляет комплекс правомочий, реализация которых образует всю полноту жилищных правоотношений. В то же время «право на жилую площадь» динамично, так как в процессе реализации этого права происходит накопление правомочий гражданина: право постановки на учет; право занесения в ежегодные списки, о предоставлении жилой площади; право на заселение жилого помещения; право на пользование жилым помещением. Соединение и преемственность названных прав происходит потому, что существует всеобщее право гражданина на жилую площадь, если бы это было не так, то ни одно последующее право не смогло бы возникнуть ранее предыдущего, в то же время переход от  предыдущего права к последующему не был бы возможен без должного юридического оформления, что мы наблюдаем на практике, и чего нельзя допускать в настоящих условиях.

Таким образом, весь процесс реализации права гражданина на жилую площадь ведет к образованию жилищного правоотношения. Принято считать, что в процессе реализации права на жилую площадь, образование жилищного правоотношения происходит только лишь в области гражданско – правовых отношений и полностью отрицается значение предыдущих стадий. Так, читаем: «На наш взгляд, процесс образования жилищного правоотношения можно условно разделить на две стадии (речь идет о схеме, которая, очень приблизительно, отражает суть этого процесса): 1. Выдача ордера. 2. Заключение договора и вселение в жилое помещение. Эти стадии могут почти совпадать или несколько отделиться друг от друга во времени. Процесс вынесения административного решения о закреплении жилого помещения  за определенным лицом (первая стадия по схеме Ю.Г. Басина) для возникновения   жилищного правоотношения никакого значения не имеет» (Гуревич М.Г. «Порядок распределения жилой площади  и основания возникновения жилищных правоотношений», Ученые записки,  №  205, Пермь, 1963 г., стр. 189).

С этой точки зрения на процесс образования жилищного правоотношения вполне можно согласиться, так как между этой и предлагаемой точкой зрения нет противоречий. Действительно все стадии реализации права гражданина на жилую площадь, до выдачи ордера, не имеют значения с точки зрения гражданского права, так как не порождают гражданско – правовых последствий (право обратиться в суд). В то же время без этих предварительных стадий жилищное правоотношение не может возникнуть, а если и возникает, то, как незаконное должно быть ликвидировано, в этом значение  административно – правовой стадии реализации права гражданина на жилую площадь.

В гражданско – правовой литературе имеется несколько мнений по поводу соотношения ордера и договора в образовании жилищного правоотношения. Высказано три точки зрения, вероятно, потому что из двух предметов можно сделать всего три комбинации и не более. Авторы  первой точки зрения считают, что жилищное правоотношение образуется на основе ордера;  другие, что на основе договора; а третьи считают, что жилищное правоотношение возникает на основе ордера и договора.

Споры носят, в основном, теоретический характер, и, исходя из этого, каждая точка зрения имеет право на существование. Однако за этими теоретическими спорами лежит чисто практическая сторона вопроса. Теория должна служить практике, а практика требует, чтобы на заселение выдавался единый документ (ордер), чтобы право на пользование жилым помещением давал единый документ – договор. Там, где не было или нет такого порядка, процветает анархия, злоупотребления, ущемление прав трудящихся, о чем свидетельствует вся история совершенствования порядка распределения жилой площади, об этом говорилось в начале данной главы.

Авторы, придерживающиеся первой точки зрения, хотят они этого или не хотят, утверждают, что договор жилищного найма практически не нужен, а если и нужен, то только для обеспечения лучшей сохранности жилищ; в силу этого там, где договор не заключен письменно, автоматически действует Типовой договор жилищного найма.

По мнению Ю.Г. Басина  соотношение административного акта и договора заключается в прежде всего в том, что первый юридический факт (ордер) управомачивает гражданина на вселение в квартиру, второй определяет (уточняет) права и обязанности нанимателя и наймодателя на эксплуатацию помещения. Так, он пишет: «В тех случаях, к сожалению, весьма распространенных на практике, когда договор между ордеродержателем и нанимателем фактически не заключается, основанием возникновения прав нанимателя служит сочетание ордера и одностороннего волевого действия ордеродержателя – фактическое занятие квартиры» (Ю.Г. Басин «Вопросы советского жилищного права», Алма – Ата, 1969 г., стр. 33 - 34).

Данная точка зрения была подвергнута справедливой критике, теоретически была доказана ее несостоятельность. Практически же данная точка зрения не выдерживает никакой критики, так как договор найма жилого помещения служит не только сохранности жилищ, но в то же время необходим для пресечения всяких злоупотреблений и для защиты интересов трудящихся в момент занятия жилой площади.

Особенно несостоятельна, в теоретическом смысле, данная точка зрения рядом с мнением, что жилищное правоотношение основывается на договоре жилищного найма. «И.Л. Брауде и А.И. Пергамент считают, что право пользования жилым помещением возникает только из договора жилищного найма, а ордер не создает права на занятие жилого помещения, лишь обязывая домоуправление дома, в котором расположено помещение, указанное в ордере, заключить с ордеродержателем договор жилищного найма и предоставить ему данное помещение. Непосредственно же право на пользование помещением, у лица, получившего ордер, возникают лишь после того, как стороны вступят в договорные отношения» (Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г., стр. 59).

Данная точка зрения, не отрицая роли ордера в практическом распределении жилищ, видит значение договора жилищного найма не только в деле обеспечения сохранности жилищ, но - и в защите интересов сторон в момент заселения жилой площади, так как фактическое заселение, то есть реализация права на заселение и возникновение права на пользование жилой площадью возникает после заключения договора жилищного найма.

Остается только пожелать, чтобы и на практике придавалось такое же значение договору найма жилой площади.

Данная точка зрения подтверждается тем, что договор жилищного найма является разновидностью договора имущественного найма, только после заключения которого (в общем порядке) возникает право пользования вещью. Разница между ними порождается всеобщей потребностью в жилищах и нехваткой этих жилищ, в силу чего возникает необходимость: в учете граждан, нуждающихся в жилье, в установлении первоочередности предоставления жилищ, заранее в ордере определить субъектов и предмет договора жилищного найма. Эти особенности порядка заключения договора жилищного найма всегда надо иметь в виду, и придавать им не меньше значения, чем придает, или должна придавать, практика.

Авторы третьей точки зрения, которая стала господствующей, утверждают: «Нельзя изолированно вести речь о значении ордера и договора. Если рассматривать этот вопрос исходя из теории юридических фактов, следует прийти к выводу о том, что в данном случае необходим юридический состав – совокупность административного акта (ордера) и договора жилищного найма, в результате которого возникает жилищное правоотношение, а у его участников – комплекс взаимных прав и обязанностей» (там же, стр.60).

М.Г. Гуревич пишет: «Лишь образуя органическое единство эти два юридических факта способны вызвать к жизни жилищное правоотношение во всем его объеме, во всей его полноте» (Гуревич М.Г. «Порядок распределения жилой площади  и основания возникновения жилищных правоотношений», Ученые записки,  №  205, Пермь, 1963 г., стр. 186).

Ю.К. Толстой пишет: «В итоге следует прийти к выводу, что в домах местных Советов право пользования жилым помещением  или, иначе говоря, право на жилую площадь возникает из сложного юридического основания, элементами которого являются, во – первых  решение Исполкома о предоставлении жилой площади; во – вторых, выданный на основе и в  соответствии с этим решением ордер; в третьих, заключенный на основании ордера договор жилищного найма» (Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», Издательство Ленинградкого университета,1967 г., стр. 22).

Кажется, все хорошо, найдено правильное теоретическое и практическое решение, и спорить более не о чем. Однако это не совсем так, дело в том, что и авторы этой точки зрения, придавая в теории большое значение договору жилищного найма, совсем другого мнения в практическом решении вопроса. Ранее приводилось высказывание Ю.К. Толстого, в котором он считает возможным незаключение письменного договора  жилищного найма. В таких случаях права и обязанности сторон, по его мнению, должны регулироваться на основе Типового договора найма жилого помещения. Авторам данной точки зрения необходимо быть более последовательными, защищая точку зрения о том, что жилищное правоотношение возникает на основе ордера и договора, отстаивать такой порядок на практике.

Этот порядок должен быть следующим:

1.                     Должное оформление и выдача ордера, дающего право на заселение конкретного помещения определенной группой лиц.

2.                     Заключение договора найма жилого помещения  на основе ордера, т. е. соединение права на заселение с правом пользования жилым помещением, без чего невозможно фактически реализовать право на заселение. Нельзя вселяться в квартиру, одновременно не пользуясь ею, право же пользования жилым помещением должно возникать только после заключения договора найма жилого помещения.

В то же время, нельзя считать, что ордер дает право на заключение договора найма жилого помещения, а не право на заселение. Совокупность правоотношений возникающих на основе ордера намного шире тех, которые могли бы возникнуть только на праве заключения договора найма жилого помещения. Эта разница порождается в своей основе тем, что за ордером стоит конкретное жилое помещение, и никто это помещение не может занять, заселить в течение срока действия договора.

На этом можно закончить рассмотрение оснований возникновения права на жилую площадь, возникновение жилищных правоотношений на гражданско – правовой стадии реализации права советского гражданина на жилище, права на жилплощадь, в широком смысле слова.

 

 

Глава II

Периоды совершенствования порядка предоставления и распределения жилой площади

 

Весь процесс развития и совершенствования порядка предоставления и распределения жилой площади можно разбить на три периода: c 1921 – 1937 г., 1937 – 1957 г., и настоящий период с 1957 г.

Условия первого периода характеризуются большими разрушениями в жилищном и коммунальном фонде, недостаточностью жилищ, которая непрерывно возрастала, в силу незначительных темпов жилищного строительства, значительно отстающих от процессов урбанизации и вызванных этими процессами темпов прироста городского населения.

По мере возрастания городского населения, необеспеченного жильем, в городах проводились уплотнения, как предприятий и учреждений, так и нанимателей государственного жилищного фонда (см. Катковский  Ю.В. «Право на жилую площадь в ЖАКТах», М., 1932 г., стр. 24 – 25; Минц Г. «Жилплощадь в г. Ростове», Сборник действующих постановлений Ростовского горсовета, Ростов, 1932 г., стр. 43).

Для каждого города в зависимости от его экономического положения и нуждаемости в жилье, устанавливались свои средние нормы жилой площади, которые колебались от 4 кв. метров до 9 кв. метров (см. «О жилых мероприятиях в г. Кировске, в связи с организацией в нем Красного Центра». Постановление ВЦИК И СНК от 26.01.35 г.).

В таких условиях необходимо было наладить правильное и планомерное распределение жилищ со стороны коммунальных органов. Начало этому было положено Декретом СНК от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» (СУ, 1921 г., ст. 253, «Жилищные вопросы по законам РСФСР», М., «Знание», 1922 г.).

В Декрете говорилось; «В целях борьбы с хищнической эксплуатацией и разрушением жилищ, грозящими трудящемуся населению неизбежным ухудшением жилищных условий со связанными с этим последствиями, - повышением заболеваний и смертности, а также в целях внесения планомерности и единства в жилищную политику и дело распределения жилищ, СНК постановляет:

п.1. Единственным органом заведования жилищным фондом и распределением жилых помещений является жилищный Подотдел коммунальных отделов.

          п. 5. О всех освобождаемых помещениях домоуправления и владельцы домов обязаны вывешивать у ворот дома объявления  не позже суток по освобождению помещения, одновременно сообщая о них в жилищный отдел. В жилищном отделе ежедневно вывешиваются списки свободных помещений, причем по регистрации акта сдачи, помещения эти исключаются из списка свободных».

Весь жилищный фонд городов в рассматриваемый период делился: на жилой фонд жилищно – арендных кооперативных товариществ; жилой фонд строительных товариществ, промышленный жилой фонд; коммунальный жилой фонд, эксплуатируемый жилыми трестами, либо непосредственно коммунальными отделами; частный жилой фонд.

Характерной особенностью в распределении жилой площади в данный период с 1921 – 1937 годы было то, что в каждом жилищном фонде действовал свой малоурегулированный порядок предоставления жилища, все это приводило к злоупотреблениям, безответственности и бесконтрольности. Эти недостатки в полной мере были вскрыты Постановлением ЦИК СНК СССР от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» (С.З. СССР, 1937 г., № 68, ст. 314).

Отметим наиболее общие черты, отражающие характерные особенности жилищной политики в области распределения жилой площади. В распределении жилой площади четко проводился классовый подход, жилая площадь предоставлялась рабочим и трудовым элементам (см. Постановление СНК  РСФСР от 04.05.30 г. по докладу НК РКИ РСФСР «О результатах обследования муниципального домового хозяйства», С. У., 1930 г., №  22, ст. 293).

На общих основаниях самостоятельным правом согласно  Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 01.08.27 г. пользовались граждане, вселившиеся и вновь вселяемые в помещения: с согласия домовладений; в порядке самоуплотнения съемщиков помещений;           в порядке обмена помещениями; по ордерам коммунального отдела  на жилую площадь, находящуюся в непосредственном ведении коммунальных отделов  или ведении домовых трестов; живущими совместно с вышеуказанными гражданами и членами семей» (Минц Г. «Жилплощадь в г. Ростове», Сборник действующих постановлений Ростовского горсовета, Ростов, 1932 г., стр. 44).

Такой порядок заселения применялся в коммунальном жилищном фонде, предназначенном для обеспечения острых жилищных нужд: размещение приезжающих рабочих, а также госучреждений не располагающих собственным хозяйственным аппаратом (больницы, школы и т. д., для командированных) (Инструкция НКВД «По применению Постановления СНК «О плате за пользование жилыми помещениями», Баргелянц О.В. «Жилищные вопросы по законам РСФСР», «Знание», 1922 г.).

Заселение жилых помещений, находящихся в коммунальном фонде производилось по ордерам жилищного отдела, в то  время как арендаторы жилых помещений (учреждения, организации, коллективы граждан) могли сдавать жилую площадь самостоятельно, без ордеров жилищного отдела, но с обязательным соблюдением санитарной нормы в 9 кв. метров и регистрацией актов сдачи в Жилищном отделе (см. п. 12, Инструкции НКВД «О порядке сдачи жилых помещений на основе Постановления СНК от 08.08.21 г., Баргелянц О.В. «Жилищные вопросы по законам РСФСР», «Знание», 1922 г.).

Особенностью данного периода было то, что ордер не был единственным документом, дающим право на заселение жилой площади, не получил должного значения и распространения и договор жилищного найма, в то же время несколько большее значение придавалось актам сдачи и приемки жилого помещения, документу, который в некоторой степени выполнял роль ордера и договора жилищного найма.

Начало второго периода в совершенствовании порядка предоставления и распределения жилой площади было положено постановлением ЦИК и СНК от 13 октября 1937 г., которое осудило ранее действующий порядок, повысив роль и значение ордера и договора найма жилых помещений в образовании в установлении жилищного правообразования (правоотношения). Это постановление способствовало на практике установлению единообразного порядка распределения жилой площади в различных жилищных фондах и в каждом жилищном фонде в отдельности.

Упрочению должного порядка в распределении жилой площади помешала война, а в дальнейшем послевоенные трудности в решении жилищной проблемы.

Так, в решении Исполкома Ленгорсовета депутатов трудящихся от 11 января 1945 г., № 132, п. 3 – 3 «О состоянии и мероприятиях по улучшению работы жилищных отделов Исполкомов райсоветов» отмечалось: «В ряде районных жилищных отделов имеет место недопустимое отношение к нуждам трудящихся, наблюдаются факты бюрократизма и волокиты со стороны работников аппарата  райжилотделов  из – за отсутствия учета свободной жилой площади и, непринятия необходимых мер к предварительной проверке, в райжилотделах имеют место многочисленные случаи длительной волокиты при предоставлении жилой площади. Отдельным гражданам выдаются ордера на фактически заселенную или непригодную для жилья жилплощадь, в связи с чем, они вынуждены многократно обращаться в райжилотделы.

Одной из причин плохой организации работы райжилотделов и,  в связи с этим, многократным обращениям граждан, является нарушение райжилотделами очередности в обеспечении жилплощадью нуждающихся. Райжилотделы во многих случаях предоставляется площадь лицам, не зарегистрированным в книге учета, и без соблюдения очередности, игнорируя первоочередные права на жилплощадь инвалидов Отечественной войны и членов семей фронтовиков, а также необходимость первоочередного обеспечения жилплощадью по решению народных судов и при административных выселениях. Делопроизводство и документация во многих райжилотделах находится в запущенном состоянии» («Бюллетень Ленгорсовета», 1945 г., № 1).

Налаживание порядка учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределении жилой площади в городе Ленинграде было положено временной инструкцией «О порядке учета и предоставления жилой площади в домах муниципального фонда г.г. Ленинграда, Пушкина, Петродворца, Колпина, Кронштадта», утвержденного решением Исполкома Ленгорсовета депутатов трудящихся от 11 октября 1945 г., № 157, п. 9 – б и Инструкцией «О порядке приема на учет граждан и предоставления жилой площади в домах муниципального фонда г.г. Ленинграда, Пушкина. Петродворца, Колпина, Кронштадта, Сестрорецка, и Курортного района», утвержденную Исполкомом  Ленгосовета депутатов трудящихся  от 14 мюля 1947 г., № 243, п. 12 – б (см. «Бюллетень Ленгориспокома», 1947 г., № 15).

В этот период с полной ясностью было подтверждено, что единственным документом на право занятия свободной жилой площади, а также служебных помещений в домохозяйствах и на открытие лицевых счетов является ордер, выдаваемый жилищным отделом Исполкома райсовета: «Запретить заселение свободной жилой площади или служебных помещений в домохозяйствах до получения ордера» («Жилищные законы», М., 1957 г.).

Значение договора жилищного найма в области жилищных правоотношений было подтверждено приказом по Министерству коммунального хозяйства «О заключении договора найма жилых помещений в домах, находящихся в ведении местных Советов, государственных учреждений, предприятий и общественных организаций» от 30 августа 1947 г., № 727(там же).

Однако, к сожалению, эти установления закона на практике зачастую не соблюдаются. Установившийся порядок распределения жилой площади к концу рассматриваемого периода мог желать лучшего, так как не соответствовал все возрастающим требованиям в области решения жилищной проблемы.

Порядок учета и распределения жилой площади был недостаточно четко урегулированным правовыми нормами, что приводило к их неправильному толкованию, а на основе этого и к нарушениям.

Предоставление жилой площади, особенно, в ведомственном фонде, осуществляемое на основе единоличных распоряжений, приводило, так или иначе, к различным злоупотреблениям и проявлениям бюрократизма.

К делу учета и распределения жилой площади не привлекалась общественность, что имело свои вредные последствия. Был ослаблен контроль со стороны жилищных органов местного Совета за порядком предоставления жилой площади в других жилищных фондах и, особенно, в ведомственном жилищном фонде.

Не существовало единообразного учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади по всей стране, что было изменено в начале третьего периода совершенствования порядка предоставления и распределения жилищной площади.

«Декабрьский (1957 года) Пленум ЦК КПСС в постановлении о работе профсоюзов предусмотрел, что распределение жилой площади на предприятиях  и в учреждениях должно производиться по совместному решению администрации и профсоюзных комитетов. Профсоюзы должны также участвовать в распределении жилой площади, строящейся местными советами. Участие профсоюзов в предоставлении жилых помещений было законодательно закреплено в Положении о правах фабричного, заводского,  местного комитетов профсоюза» (Литовкин В.И. «Развитие правового регулирования учета граждан, нуждающихся в жилье и предоставление жилых помещений», «Вестник МГУ»,  «Право», 1969 г., № 1, стр. 54 – 61).

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» был изменен ранее существовавший порядок планирования государственных капиталовложений на жилищное строительство. Сейчас Исполкомы районных Советов являются основными заказчиками по государственному строительству жилищного фонда в городах. Вводимые в эксплуатацию жилые дома, построенные по плану капиталовложений, независимо от ведомственной принадлежности, источников финансирования, включаются в общий жилищный фонд местных Советов.

В то же время по всей стране происходит передача домов предприятий и учреждений, за некоторым исключением, в ведение местных Советов: «Например, в УССР в соответствии с постановлением Верховного Совета УСССР от 18 июля 1969 г. в настоящее время осуществляется передача ведомственного жилищного фонда в распоряжение местных Советов депутатов трудящихся» (Прокопченко И.П. «Управление и использование жилищным фондом в СССР», М., 1970 г., стр.38).

Все проводимые мероприятия в области решения жилищной проблемы вызвали к жизни новый порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади: «Введение нового порядка учета граждан и распределения жилой площади можно подразделить на два периода. Первый период с 1958 г. по 1962 г., второй с 1963 до настоящего времени» (Литовкин В.И. «Развитие правового регулирования учета граждан, нуждающихся в жилье и предоставление жилых помещений», «Вестник МГУ»,  «Право», 1969 г., № 1, стр. 54 – 61).

В первый период единый порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, был установлен лишь в некоторых республиках, не везде привлекалась общественность и профсоюзы к участию в распределении жилья. Так, «Президиум ВЦСПС Постановлением от 25 мая 1962 г. «О недостатках в распределении жилой площади» отметил, что в ряде республик, областей и краев допускаются серьезные недостатки в распределении жилой площади. На некоторых предприятиях нарушались права комитетов профсоюзов в части распределения жилой площади. Администрация предоставляла жилую площадь по своему усмотрению, то есть без участия профсоюзных комитетов. Это приводило к тому, что при недостатке жилищ некоторым лицам квартиры предоставлялись вне очереди, с излишествами. Серьезные нарушения в распределении жилья являются в значительной степени результатом того, что некоторые областные Советы и комитеты профсоюзов слабо осуществляют контроль за этим важным участком работы, устранялись от участия в распределении жилья местными Советами депутатов трудящихся, либерально относятся к хозяйственным руководителям, игнорирующим права фабричных, заводских и местных комитетов» (Алексеев Г.Д. «Справочник для профактива по жилищному законодательству», Профиздат, 1966 г., стр. 133).

Во втором периоде новый порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади стал единообразным во всех республиках. В РСФСР он определен Постановлением Советом Министров РСФСР от 9 мая 1963 года, № 591 «об упорядочении распределения жилой площади в учете граждан, нуждающихся в жилье» (СП РСФСР 1963 г., № 10, ст. 64), и изданными Министерством коммунального хозяйства РСФСР «Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади».

Согласно Правилам учет граждан, нуждающихся в жилье, организуется либо Исполкомами местных Советов, либо по месту их работы – на предприятиях, учреждениях и организациях. В обоих случаях распределение жилой площади осуществляется с обязательным участием общественности к ФЗМК. Был усилен контроль со стороны Исполкомов за распределением ведомственной жилой площади предприятиями и учреждениями. Так, списки лиц, получающих жилплощадь в домах предприятий и учреждений в обязательном порядке, утверждаются Исполкомами местных Советов. В  случае Исполкома с решением администрации и ФЗМК предприятия или учреждения о предоставлении жилой площади, Исполком возвращает это решение для дополнительного рассмотрения списка лиц, получающих жилплощадь.

Сам Исполком местного Совета не вправе включать в списки, предоставленные учреждениями и предприятиями, других граждан.

Несколько другой порядок установлен для распределения жилой площади в домах предприятий и учреждений, построенных за счет фонда предприятия или фонда ширпотреба, согласно «Положению о социалистическом государственном предприятии», утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г., № 731 (СП СССР, 1965 г., № 1920, ст. 155).

Жилая площадь в таких домах полностью заселяется работниками и служащими данного предприятия по списку, утвержденному совместным решением администрации предприятия и ФЗМК профсоюза с последующим сообщением Исполкому Совета депутатов трудящихся.

В обоих случаях заселение жилой площади производится по ордерам Исполкомов местных Советов.

 В некоторых городах, испытывающих острую жилищную нужду, осуществляется более жесткий контроль за распределением жилой площади в домах предприятий и учреждений.

Так, в Ленинграде установлен единый учет граждан, нуждающихся в жилой площади, осуществляемый отделами учета и распределения жилой площади Исполкомов районных Советов депутатов трудящихся, созданный на основе объединения очередей, состоящих на учете граждан в Исполкомах райсоветов, на предприятиях, учреждениях, учреждениях и организациях города (см. «Решения Исполкома Ленгорсовета по жилищным вопросам», Ленинград, 1969 г., стр.3).

В силу этого жилая площадь в домах предприятий и учреждений предоставляется в порядке очередности и только из числа рабочих и служащих, стоящих на очереди в Исполкомах. Только после удовлетворения потребностей в жилищах данной категории лиц, жилая площадь может предоставляться рабочим и служащим, не стоящим на очереди в Исполкоме.

Данный порядок не распространяется на распределение жилой площади, построенной за счет фонда предприятий и фонда ширпотреба, однако, и здесь наблюдается ограничение распределительных функций предприятий и учреждений, усиление контроля со стороны Исполкомов за распределением этой категории жилищ.

Таким образом, по многим принципиальным вопросам в этот период был усовершенствован порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади.

Так, установлен единый порядок учета и предоставления жилья по всей стране, к делу распределения жилой площади обязательно привлекается общественность, более полно и четко регламентирован сам порядок, произошло сближение порядка учета и распределения жилой площади в жилищном фонде местных  Советов депутатов трудящихся и в ведомственном фонде, усилен и введен единый контроль со стороны Исполкомов местных Советов депутатов трудящихся за распределением жилья. В то же время усиливается тенденция в передаче распределительных функций жилой площади от предприятий и учреждений к Исполкомам местных Советов. Это, так или иначе, должно привести к тому, что жилищные органы Исполкомов местных Советов депутатов трудящихся станут единственными органам распределяющими жилую площадь и осуществляющих учет граждан, нуждающихся в жилье.

Необходимость дальнейшего совершенствования самого порядка учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади вызывается быстро меняющимися условиями жизни и все еще острой жилищной проблемой.

Это совершенствование, предполагается, должно вестись по пути более полной и четкой регламентации самого порядка учета и распределения жилья, так и путем замены и исключения правовых норм, ведущих к расширенному и ограниченному толкованию.

 

 

Глава III

Административно – правовая стадия реализации права гражданина на жилую площадь в городе Ленинграде

 

В Ленинграде порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределение жилой площади  регулируются «Инструкцией о порядке приема  на учет и предоставлении жилой площади в Исполкомах районных Советов депутатов трудящихся Ленинграда», утвержденного решением Исполкома Ленгорсовета и Леноблсовпрофа от 26 июня 1961 года № 704, с изменениями и дополнениями последующих лет. Согласно данному решению в Ленинграде сохранен установленный с 1 января 1961 г. единый учет граждан по предоставлению жилой площади в отделах учета и распределения жилой площади в отделах учета и распределения жилой площади Исполкома райсоветов депутатов трудящихся, созданный на основе объединения очередей, состоящих на учете граждан  в исполкомах райсоветов, на предприятиях, учреждениях и организациях города. Организация единого учета потребовала образования  специального органа для обеспечения единства контроля и распределения жилой площади. Таким органом стало Управление учета и распределения жилой площади Исполкома Ленгорсовета депутатов трудящихся, осуществляющего свою деятельность на основе Положения, утвержденного решением Исполкома Ленгорсовета от 12 апреля 1971 г., № 282.

Согласно данному Положению, основной задачей Управления учета и распределения жилой площади, является обеспечение правильного распределения и использования жилой площади в городе Ленинграде и его пригородах в соответствии с законодательством по жилищным вопросам. Все приказы и распоряжения начальника данного Управления, изданные в пределах предоставленных прав, обязательны для работы управлений и отделов учета и распределения жилой площади исполкомов райсоветов депутатов трудящихся.

Для решения задач, возложенных на Управление учета и распределения жилой площади, в Управлении имеются следующие отделы: планово – распределительный, контроля, переселения, оформления жилой площади предприятий и организаций, ордерной, жалоб и заявлений трудящихся, жилищно – строительной кооперации. Одной из этих многочисленных функций Управления, является распределение жилой площади Исполкомам  райсоветов,  предприятиям и организациям в соответствии с утвержденным Ленгорисполкомом годовым планом.

Исполкомы райсоветов, в свою очередь, распределяют жилую площадь: выделяемую по плану распределения жилой площади; освобождаемую в старом фонде района, независимо от ведомственной принадлежности.

На жилую площадь, предоставляемую гражданам Исполкомом, последним выдается единый ордер Управления учета и распределения жилой площади Исполкома Ленгорсовета депутатов трудящихся.

В целях широкого привлечения общественных организаций и трудящихся к работе по учету граждан, нуждающихся в жилье, и распределению жилой площади при исполкомах райсоветов депутатов трудящихся действуют комиссии по жилищным вопросам, в состав которых должны входить: заместитель председателя исполкома – председатель комиссии, члены комиссии – депутаты Совета, представители общественных организаций, работники жилищно – коммунальных органов, органов здравоохранения, рабочих, служащих, пенсионеров. Состав комиссии и порядок ее работы утверждается Исполкомом местного Совета депутатов трудящихся и Советом профсоюзов.

Недостаток в жилищах вызвал необходимость в административно – правовой стадии реализации права гражданина на жилую площадь, установление определенного порядка учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади. Одной из основных задач данного порядка, является сужение, ограничение  круга граждан имеющих право, в установленном порядке, реализовать свое право на жилище.

В Ленинграде, в силу более острой жилищной проблемы, в большей мере сужен круг граждан, имеющих право постановки на учет по предоставлению  жилой площади. Этот круг лиц ограничен временем проживания в г. Ленинграде. Так, на учет по предоставлению жилой площади принимаются граждане, проживающие в городе Ленинграде и постоянно прописанные до 1 января 1956 года. Существует мнение, что данное ограничение незаконно и его следует отменить. Однако, следует иметь ввиду, что снятие этого ограничения, в современных условиях, привело бы к резкому увеличению числа граждан, стоящих на очереди по предоставлению жилой площади. Это привело бы к значительным сложностям в работе отделов учета и распределения. В то же время, практически нецелесообразно стоять 25 – 30 лет на очереди, если сейчас граждане стоят по 10 – 15 лет.

Из круга граждан, проживающих в Ленинграде и постоянно прописанных до 1 января 1956 года имеют право постановки на учет:

а)  не имеющих жилой площади,

б) занимающие жилую площадь до 4,5 кв. м. включительно на каждого проживающего с правом на жилую площадь в домах местных Советов депутатов трудящихся и в ведомственном фонде,

в)   проживающие на жилой площади в домах местных Советов или ведомственном фонде, признанной междуведомственной комиссией непригодной к жилью,

г)  проживающие в общежитиях (решение от  17.09.70 г.),

д)  семейные, проживающие в общежитиях коечного типа,

е)   проживающие на служебной жилой площади райжилуправлений и ведомств и работающие в настоящее время, если они проживали в Ленинграде до Великой Отечественной Войны,

ж) проживающие на служебной жилой площади жилищного хозяйства (райжилуправлений и ведомств) и работающие в жилищной системе непрерывно, не менее 10 лет (решение от 25 августа 1965 г., № 807.

Примечание: Лица, прекратившие трудовые отношения после приема на учет, в связи с увольнением по собственному желанию, за нарушение трудовой дисциплины или за совершение преступления, снимаются с очереди.

Предполагается, что такая мера по отношению к категории граждан, установленная примечанием  пункта ж), может быть применима, если у этих граждан не появится другого основания для права постановки на учет. Так, если в случае увольнения такой гражданин будет выселен со служебной жилой площади, а так должно быть на законных основаниях, то он может получить право постановки на учет, как не имеющий жилой площади.

НЕ имеют права постановки на учет по пункту б) граждане, у которых недостаток жилплощади (менее 4,5 кв. м. на человека) образовался в результате приезда в г. Ленинград из других местностей родственников после 1 января 1956 года или прописки родственников внутри города. (Решение Исполкома Ленгорсовета от 4 июня 1962 г., № 652).

Решением Исполкома Ленгорсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 4 июня 1962 года, № 678 установлено, что на учет по предоставлению жилой площади принимаются граждане, проживающие на площади Министерства обороны СССР и постоянно прописанные в Ленинграде до 1 января 1956 г. (кроме семей военнослужащих кадрового состава):

а)  занимающие жилую площадь до 4,5 кв. м. включительно на каждого проживающего с правом  на жилую площадь,

б)   проживающие на жилой площади,  признанной межведомственной комиссией непригодной к жилью,

в)  пенсионеры, проживающие в общежитиях коечного типа,

г)   проживающие на служебной площади и работающие в настоящее время, если они проживали в Ленинграде до Великой Отечественной войны,

Решением Исполкома Ленгорсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 28 мая 1964 года,  №  470 на учет по обеспечению жилой площадью в домах местных Советов депутатов трудящихся города Ленинграда принимаются рабочие и служащие частей, учреждений и предприятий Советской Армии и Военно – Морского Флота (как семейные, так и одиночки) на общих основаниях Инструкции Ленгорисполкома.

Независимо от срока проживания в Ленинграде на учет принимаются граждане, не имеющие жилой площади или занимающие менее 4,5 кв. м. на каждого проживающего с правом на жилую площадь в домах местного Совета и ведомственном фонде:

а)  проживающие в Ленинградской области и поступившие на работу на предприятия или организации Ленинграда до 1 января 1956 года и работающие в настоящее время, если они ранее, до 1 января 1956 года, проживали в Ленинграде,

б)  воспитанники ленинградских детских домов, утратившие жилую площадь в Ленинграде,

в)  уволенные из Советской Армии военнослужащие, утратившие жилую площадь в Ленинграде в связи с пребыванием в Армии, принимаются на учет в течение шести месяцев со дня демобилизации,

г)  молодые специалисты, работающие на предприятиях по путевкам Министерств и ведомств  после окончания высшего и среднего специального учебного заведения, постоянно прописанные в Ленинграде и не имеющие жилой площади (в том числе, проживающие в общежитиях коечного типа).

Во изменение п. 3 Инструкции решением Исполкома Ленгорсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 22 июля 1968 г. , № 620/ 18 установлено, что молодые специалисты в районах принимаются на учет по предоставлению жилой площади по месту нахождения предприятия. Однако полной ясности в порядке предоставления жилой площади молодым специалистам нет. На практике молодой специалист получает место в общежитии, а дальнейшее решение вопроса зависит полностью от администрации предприятия. Представляется, что молодой специалист должен иметь первоочередное право на получение жилой площади (см. Гуревич М.Г. «Порядок распределения жилой площади и основания возникновения жилищных правоотношений», Ученые записки, Пермь, 1969 г., № 205, стр. 159).

Однако законодательно этот вопрос не закреплен.  Народное хозяйство ежегодно пополняется десятками тысяч молодых специалистов, и в интересах государства четко отрегулировать вопрос предоставления жилой площади этой категории граждан.

Прием граждан на учет по обеспечению жилой площадью производится по решению Исполкома местного Совета депутатов трудящихся. Для принятия на учет гражданин подает заявление в отдел учета и распределения жилой площади. К заявлению прилагаются: справка с места жительства с указанием состава семьи, размеры занимаемой площади (справка формы № 9).

Граждане, принятые на учет по обеспечению жилой площадью, вносятся в книгу, которая должна быть пронумерована  и скреплена печатью Управления учета и распределения жилой площади Исполкома Ленгорсовета депутатов трудящихся. Книги и документы хранятся на правах документов строгой отчетности. Книге не допускаются подчистки и исправления.

Кроме того, на каждого очередника и членов его семьи заводится личное дело, в которое собираются документы, отражающие все изменения, происходящие в семье за весь период нахождения на учете.

Граждане, принятые на учет по обеспечению жилой площадью, один раз в год, в период с 1 февраля по 1 июня, проходят перерегистрацию.

Снятие граждан с учета  производится по решению Исполкома райсовета депутатов трудящихся:

а)  получившие жилую площадь для постоянного проживания,

б)  не явившиеся на перерегистрацию без уважительных причин в указанный срок,

в)   если в результате изменения количество проживающих, на каждого оставшегося члена семьи приходится 6 и более кв. метров жилой площади.

Примечание: сохраняют за собой право состоять на учете по обеспечению жилой площадью граждане, призванные в Советскую Армию на срочную службу, находящиеся в спецкомандировках и больницах.

Самым кульминационным моментом в реализации права гражданина на жилище является момент предоставления жилой площади. Именно здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы заинтересованных лиц, в силу чего этот краткосрочный период (момент) должен быть, как можно подробнее, регламентирован. Безусловно, нельзя правовыми нормами создать такой порядок, чтобы он был одинаково хорош для каждого гражданина в отдельности и для каждого вероятного случая. В таком случае, потребовалось бы огромное количество оговаривающих друг друга норм, а это нам не подойдет. Вместо этого можно создать четкий правовой порядок предоставления жилой площади, который заранее будет хорош не для всех, но хорош для общества в целом.

В таком случае  в правовых нормах не должно быть расплывчатых формулировок типа: «Включение в ордер родственников съемщика и членов его семьи, а также других лиц, может производиться в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств (длительное совместное проживание, близость родственных отношений и т. п.)» (Гл. III, п. 6 «Инструкции», от 26 июня 1961 года).

Предоставление жилой площади производится решениями Исполкомов городского и районного Советов депутатов трудящихся. Жилая площадь гражданам, состоящим на учете, предоставляется строго в порядке очереди по годам приема на учет.

Ежегодно составляются списки граждан, из числа стоящих на очереди, которым по плану распределения жилой площади должна быть предоставлена жилая площадь в предстоящем году. Кроме этого, решением Исполкома Ленгорсовета ежегодно устанавливаются категории граждан, которые должны быть обеспечены жилплощадью в предстоящем году в первую очередь.

Перед предоставлением жилой площади граждане проходят перерегистрацию, в процессе которой учитываются многие вопросы, в том числе, и количество членов семьи,  на которых предоставляется жилая площадь. Решение этого вопроса усложняется тем, что граждане более чем  по десять лет стоят на очереди. Например: Смирнова Е.М. стояла на очереди с 1958 года, семья  4 человека – муж и двое детей. Сын - 1947 г.р., дочь -  1958 г.р. Они  занимали комнату жилой площадью – 14, 24 кв. м. В 1968 году сын женился  и был вынужден переехать и прописаться у тещи, так как Исполком отказал в улучшении жилищных условий. В 1971 году Смирновой Е.М. предложили двухкомнатную квартиру: 15, 13 + 11, 96 = 27,09 кв. м. – из расчета на 4 человека, в том числе и сына.

Становится не ясно, какими соображениями руководствовался Исполком, почему жилая площадь предоставляется на четверых, а не на троих или не на пятерых? Вероятно, есть необходимость в правовом закреплении критериев, из которых надо исходить при определении круга лиц, на которых предоставляется жилая площадь..

В то же время нередки факты, когда одна большая семья, состоящая на учете, в момент предоставления жилой площади пожелает разъехаться и тем самым возникает необходимость  в предоставлении нескольких изолированных квартир, что менее желательно для Исполкома, чем возможность предоставить одну большую квартиру. Имеет ли право член семьи требовать предоставления отдельной квартиры, и в каких случаях, и когда Исполком может в этом отказать? Эти вопросы также нуждаются в правовой регламентации.

Согласно решению Исполкома Ленгорсовета от 13 февраля 1967 г. , № 176 предоставление жилой площади производится из расчета не менее 6 кв. м. на каждого человека. На практике дело обстоит  иначе (данные 1971 г.):

3 человека  - 27, 36 кв. м., 5 человек – 42, 62 кв. м., 4 человека – 29,92  кв. м.,

2 человека – 25, 31 кв. м., в четырехкомнатной квартире.

Это данные для отдельных частных случаев, но это частное типично тем, что, как правило, семья в 4 – 5 человек, получает квартиру, где, на одного человека, фактически приходится менее средней нормы в 9 кв. м., а, на семью из 2 человек,  - выше средней нормы… Все это ведет к перерасходу жилой площади, причина этого коренится в недостатках проектирования, в том, что планировка, структура жилищ не соответствует демографическому составу населения («Семья получает квартиру», «Правда», 22 марта 1972 г.).

При предоставлении жилой площади гражданам, стоящим на очереди, учитываются рекомендации администрации и общественных организаций  с места работы, либо характеристика с места жительства. В случае получения отрицательных характеристик, Исполкому дано право переносить предоставление жилой площади таким гражданам на последующие годы. Так, решением № 17 – 205 Фрунзенского Исполкома от 11 сентября 1969 года перенесена очередность предоставления жилой площади Тимофееву С.Е. Аналогичное решение состоялось 28 апреля 1969 года относительно Быкова П.А. Разница только в том, что Тимофеев С.Е. живет один, а у Быкова П.А.-  семья пять человек. Представляется, что никакие характеристики, ни положительные, ни отрицательные не должны влиять на распределение жилой площади, так как у нас и без этого достаточно форм материального поощрения и форм воспитания. Основанием предоставления жилой площади, первоочередности в реализации права на жилую площадь, должны служить только нуждаемость в жилье и первоочередность постановки на учет.

Таков общий порядок предоставления жилой площади в Ленинграде, который, несмотря на положительные стороны, может и должен быть в дальнейшем улучшен.

 

 

Список используемой литературы

 

а)  Специальная литература:

 

1. Алексеев Г.Д. «Справочник для профактива по жилищным вопросам», М., 1966 г.

 

2. Ю.Г. Басин «Вопросы советского жилищного права», Алма – Ата, 1969 г.

 

3. Блохин «Типизация жилищ и общественных зданий при планировке населенных

мест», М., 1930 г.

 

4. Гуревич М.Г. «Порядок распределения жилой площади  и основания          

возникновения жилищных правоотношений», Ученые записки,  №  205, Пермь, 1963 г.

 

5.  Катковский  Ю.В. «Право на жилую площадь в ЖАКТах», М., 1932 г.

 

6.  Литовкин В.И. «Развитие правового регулирования учета граждан, нуждающихся

в жилье и предоставление жилых помещений», «Вестник МГУ», Право, 1969 г., № 1

 

7. Петрищева Г. И. «Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде», Ученые записки, 1958 г.

 

8.  Прокопченко И.П. «Управление и использование жилищным фондом в СССР»,   

М., 1970 г.

 

9. Толстой Ю. К. «Советское жилищное право», Издательство Ленинградкого университета,1967 г.

 

б)  Нормативная литература

 

1.  Баргелянц О.В. «Жилищные вопросы по законам РСФСР», «Знание», 1922 г

«Право на жилплощадь», Сборник важнейших постановлений, решений и

инструкций, Лениздат, 1945 г.

2. «Бюллетень Ленгорсовета», 1945 г., № 1

 

3.  «Бюллетень Ленгориспокома», 1947 г., № 15).

 

4.  «Жилищные вопросы по законам РСФСР», М., «Знание», 1922 г.

 

5.  «Жилищные законы», М., 1957 г.

 

6.      «Инструкция о порядке приема на учет и предоставление жилой площади в исполкомах районных Советов народных депутатов трудящихся Ленинграда», Л., 1969 г.

 

7.      Минц Г. «Жилплощадь в г. Ростове», Сборник действующих постановлений   

Ростовского горсовета, Ростов, 1932 г.

 

8.      Право на жилплощадь», Сборник важнейших постановлений, решений и

инструкций, Лениздат, 1945 г.

 

9.      «Решения Исполкома Ленгорсовета по жилищным вопросам», Ленинград, 1969 г.

 

10.  С.З. СССР, 1937 г., № 68

 

11.  Справочник по жилищному законодательству», Ленинград, 1948 г.

 

12.  СП РСФСР 1963 г., № 10

 

13.  СП СССР, 1965 г., № 1920

 

14.  С. У., 1930 г., №  22