Н. М. Луценко
УПРАВЛЕНИЕ В
УСЛОВИЯХ ЕДИНОЙ ОБЩЕНАРОДНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
Май
УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ
ЕДИНОЙ ОБЩЕНАРОДНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
О Г Л А В Л Е Н И Е
I.
Требования, которым должна отвечать система управления народным
1. Единство народного хозяйства
2. Оптимальное сочетание
плановости и стихийности, на основе планового руководства обществом
3. Единство научно – технической
политики
4. Упорядочение и четкое взаимодействие
субъектов управления
5. Заинтересованность каждого
субъекта управления в результатах своего труда и достижении своих целей.
7. Полная внутриорганизационная
самостоятельность каждого субъекта управления в решении плановых задач
8. Оперативный контроль
за деятельностью всех субъектов системы управления
II. Структура и взаимосвязь
органов управления народным хозяйством
III. Применение предлагаемой системы
органов управления в управлении сельским хозяйством
I.
Требования, которым должна отвечать система управления
народным хозяйством
Приступая к данной работе, я, прежде всего, исхожу из всей массы явлений общественной жизни говорящих, что существующая система управления не удовлетворяет требованиям и условиям переходного периода нашего общества от социализма к коммунизму. В то же время современные внутренние и внешние условия развития нашего общества дают возможность (в отличие от условий периода построения социализма) заняться вплотную вопросами управления.
В последнее время значительное внимание стало уделяться системе управления обществом. Все мероприятия, проводимые в данной области, к сожалению, в основном сводятся к приспособлению существующей системы управления к современным условиям в то время, когда настала настоятельная необходимость теоретической разработки основ, принципов новой системы управления и в связи с этим - коренной перестройки существующей системы управления обществом.
Новая система, безусловно, должна опираться на существующий опыт в управлении, воплотить в себе те черты нового, которые проявляются в существующей системе управления; отвечать требованиям переходного периода от социализма к коммунизму; в то же время как можно больше содержать в себе черт управления будущим коммунистическим обществом.
Новая система управления, безусловно, должна опираться на все принципы, лежащие в основе управленческой деятельности существующей системы управления, такие как: принцип руководящей роли партии, принцип единства политического и хозяйственного руководства, принцип демократического централизма, социалистической законности и т. д. Некоторые черты существующей системы управления, безусловно, станут основой новой системы управления. Так, некоторые органы государственного управления могут даже не изменяться, а изменяться их связи, в другом случае - изменяться компетенция существующих органов управления и т. д. Все это говорит о преемственности новой системы управления, а значит о возможности ее практического осуществления.
Переходный период развития нашего общества от социализма и коммунизму самым существенным и определяющим образом влияет на систему управления, которая является главным условием успешного построения коммунистического общества. Переходный период характеризуется ускоренным развитием научно – технического прогресса, углублением специализации во всем обществе, дальнейшим совершенствованием социалистической демократии, сочетанием элементов плановости и стихийности, ростом объема информации из всех областей жизни общества, сближением умственного и физического труда, города и деревни, значительным ростом потребностей населения и т. д.
В то же время современная система управления в своей принципиальной основе должна, по – возможности, приближаться к системе управления коммунистическим обществом, только тогда она обеспечит прогресс общества, внедрение и применение научных достижений в управлении с наименьшими затратами для общества. Необходимо, чтобы с прогрессом общества основная структура органов управления и их взаимодействие и взаимосвязь сохранялись, а отмирали и изменялись второстепенные черты, то есть шло очищение системы управления, только такая система управления может претендовать на научность.
В силу всего изложенного можно сделать вывод, что современная система управления обществом, являясь преемницей существующей системы управления общества, должна, отвечая требованиям современного развития общества, быть надежной и простой, чтобы обеспечить четкое и быстрое взаимодействие всех субъектов системы управления, их демократизацию, ускорение научено – технического прогресса; должна содержать в себе элементы будущего.
Остановимся на требованиях, кроме перечисленных, которым должна удовлетворять современная система управления народным хозяйством:
1. Единство народного хозяйства
2. Оптимальное сочетание плановости и стихийности, на основе планового руководства обществом
3. Единство научно – технической политики
4. Упорядочение и четкое взаимодействие субъектов управления
5. Заинтересованность каждого субъекта управления в результатах своего труда и достижении своих целей
6. Правильное распределение прибыли по всему народному хозяйству, а также материальных благ среди участников общественного производства
7. Полная внутриорганизационная самостоятельность каждого субъекта управления в решении плановых задач
8. Оперативный контроль за деятельностью всех субъектов системы управления.
1.
Единство
народного хозяйства
Единство народного хозяйства, прежде всего, предполагает единство общенародной собственности. Прошло то время, когда государство было вынуждено в решении государственных задач опираться на средства населении, проводя государственные займы и, главным образом создавая кооперативы. Сейчас главная задача состоит не в том, где бы изыскать средства, а как наиболее эффективно применить имеющиеся в сравнительно достаточном количестве государственные средства. В связи с этим встает вопрос о ликвидации существующих кооперативных объединений, то есть выплаты паевых взносов членам кооперативов, если за ними сохранилось это право, тем самым на основе кооперативных объединений будут созданы государственные субъекты управления. Создание единой общенародной собственности позволит исключить специфику отношений управления, основанную на разных формах собственности. Останется только специфика отношений управления, связанная с различным характером деятельности отдельных субъектов управления. Все это позволит упорядочить систему управления.
Так, жизнь со всей необходимостью ставит вопрос о слиянии колхозной и государственной форм собственности. Наличие двух форм собственности в сельскохозяйственном производстве значительно усложняет управление, порождает много нежелательных явлений, увеличивает затраты. Сохраняя единство управления колхозами и совхозами до районного производственного управления, приходится проводить единую экономическую политику в сельском хозяйстве с различными оговорками и т. д. И это в то время, когда союз рабочих и крестьян нерушим, колхозы и совхозы, мало чем, отличаются по экономическим показателям, когда имеется единое управление с едиными принципами, а паевые взносы составляют всего 2,6 млрд. рублей, когда государство собирается погасить государственные займы в размере 25,8 млрд. рублей.
В связи с этим становится совершенно ясно, что образование единой общенародной формы собственности будет крупным шагом в развитии нашего общества, в качественном улучшении системы управления народным хозяйством.
2. Оптимальное сочетание плановости и
стихийности, на основе планового руководства обществом
Единство народного хозяйства, основанное на единой общенародной собственности, а в связи с этим возможность действенного научного планирования, является важнейшим завоеванием социалистического общества. В то же время в социалистическом обществе продолжает действовать закон стоимости, как проявление элементов стихийности доставшихся нам в наследство от капиталистического общества, который продолжает выступать в социалистическом обществе в форме товаро – денежных отношений.
Взаимоотношение
плановости и стихийности, плана и товаро – денежных
отношений является коренным для решения вопросов управления. Правильное
теоретическое обоснование этого взаимоотношения дало бы возможность практически
создать совершенную систему управления. К сожалению, здесь нет полной ясности,
так как ученые и практические работники бросаются то в одну крайность, то в
другую, либо эклектически соединяют плановость и
стихийность (см. «Директивы и стимулы в механизме управления экономикой»,
«Мысль»,
Должно быть органическое сочетание плана и товаро – денежных отношений, плана как руководителя социалистической экономикой, а товаро – денежных отношений как средства планового руководства, как единой учетной категории, позволяющей не только оценить работу субъектов управления, но вознаградить в зависимости от качества и количества труда.
Следовательно, возведение товаро – денежных отношений в план, совершенно исключает стихийность, саму по себе руководящей народным хозяйством. Стихийность, это не просто закон стоимости сам по себе, а закон стоимости как руководитель экономикой, что мы наблюдаем при капитализме. В силу этого использование закона стоимости при социализме в форме товаро – денежных отношений не является внесением элементов стихийности в социалистическую экономику, когда регулятором общественных отношений управления является план.
Необходимо отметить следующее, что использование в народном хозяйстве двух регуляторов – плановости и стихийности - одновременно невозможно осуществить не только практически, но и теоретически, в то же время наблюдаются такие попытки все чаще и чаще.
Только экономика, руководимая либо единым действенным научно обоснованным планом, на основе закона пропорционального развития экономики, либо экономика, руководимая законом стоимости, могут плодотворно развиваться. Эклектической середины быть не может, так как эти законы разно порядковые и их органического соединения быть не может.
Пример: все время между законом стоимости, выступающим руководителем экономики при капитализме и объективным руководителем – законом пропорционального развития экономики, но не управляющим ею при капитализме возникают противоречия в виде кризисов.
В силу этого социалистическая экономика, руководимая законом пропорционального развития посредством плана, имеет больше возможностей, чем экономика капиталистического общества. Это является определяющим условием быстрых темпов развития социалистической экономики, и это надо использовать, а не преуменьшать, вводя элементы стихийности.
Совершенно очевидно, какие высокие требования должны быть предъявлены к планированию нашей экономики. В то же время необходимо ограничить пределы этих требований, так как не всегда возможно все учесть в плане, да не всегда и нужно. А для этого необходимо научно обосновать необходимые резервы для успешного осуществления плана с целью предотвращения, как его не выполнения, так и перевыполнения. То и другое порождает анархию, стихию, если не может быть заранее учтено их воздействие на всю социалистическую экономику.
3. Единство научно – технической политики
Единство научно – технической политики в условиях ускоренного развития научно – технического прогресса является одним из требований, которое должно обеспечить современная система управления народным хозяйством и обществом. Существующая система управления обеспечивает это требование при помощи вертикального воздействия руководящих органов на нижестоящие (министерства). Не считаю, что данный путь, который является основным сейчас, единственный и наиболее правильный.
Единства научно – технической политики можно наилучшим образом добиться при помощи плана, без каких либо методов административного воздействия вышестоящего органа на нижестоящий, если нижестоящий орган будет кровно заинтересован во внедрении всех научных новшеств, в своем производстве, а не будет бегать от него «как черт от ладана», что мы наблюдаем сейчас. В связи с этим надо ответить на три вопроса. Как будут предусматриваться в плане задания научно – технической программы? Как обеспечить заинтересованность предприятий во внедрении научно – технических новшеств? Какова будет система субъектов управления, осуществляющих единую научно – техническую политику?
Эта система управления четырехуровневая, в соответствии с федеральным и административным устройством государства: Союз ССР, Республики, области, районы – ее основу составляют Бюро информации, Плановые органы, предприятия науки и производства.
Бюро информации составляют единую четырехзвенную систему, что позволяет применять вычислительную технику и обобщать информацию по всей стране. Не касаясь внутренней организации работы каждого субъекта управления, ответим на два первых вопроса, из ранее поставленных.
Отвечая на первый вопрос, укажем, что в плане предприятия плановые органы предусматривают увеличение производственных показателей за счет тех научно – технических новшеств, о которых им сообщает соответствующего уровня бюро информации.
Отвечая на второй вопрос, можно вполне добиться такого положения, что материальные интересы коллектива предприятия будут полностью зависеть от выполнения плана. Тогда, совершенно очевидно, что это побудит предприятия, вводить все научно – технические новшества, позволяющими выполнить план, с наименьшими затратами. В силу этого предприятия будут гоняться за новшествами, а не бегать от них. Все необходимые разъяснения, инструкции и описания они будут получать в бюро информации соответствующего уровня. Для этого предприятию надо будет только обратиться туда с соответствующей заявкой. Возможно, в данном случае предусмотреть оплату информационных услуг теми предприятиями, которые эту информацию будут получать. Этот вопрос остается открытым, так как не столь важен, поэтому может быть решен практически по – разному.
Таким образом, предлагаемая система управления информацией сможет обеспечить единство научно – технической политики более успешно, чем существующая система управления.
4. Упорядочение и четкое взаимодействие
субъектов управления
Упорядочение и четкое взаимодействие субъектов управления является также коренным требованием к системе управления, без чего нельзя говорить о ее надежности. Здесь, прежде всего, имеется в виду, устранение многосубъектности управления в одной и той же области народного хозяйства, а также четкое разграничение прав и обязанностей субъектов управления, чтобы не было дублирования. В то же время желательно, где это позволяют условия, провести типизацию системы органов управления в различных областях народного хозяйства. Все это позволит создать простую, надежную и гибкую систему управления народным хозяйством.
Одним из решающих требований к системе управления является заинтересованность субъектов управления в результатах своего труда. Прежде всего, в таком случае стоит задача найти критерии, по которым оценивался бы труд каждого отдельного субъекта управления. Каждый субъект управления решает большое количество задач, однако все решаемые задачи служат одной цели, которая имеет собирательное значение и по результатам осуществления не задач, а именно основной цели, можно будет судить о работе данного субъекта управления. Создавая субъект управления, необходимо знать с какой целью он создается. В успешном осуществлении субъектом управления своей цели, а именно в цели, заинтересовано все общество, которое должно заинтересовать и данный субъект управления в этом. Для этого все формы материального стимулирования надо поставить в зависимость от результатов осуществления своей цели субъектом управления. Как, каким образом определить эту зависимость, это уже вопрос практики и вполне решаемый. Так, для промышленного предприятия целью является выполнение плана с наименьшими затратами, а из этого можно определить и формы материального стимулирования.
Одной из важнейших задач, стоящих перед нашим социалистическим обществом является справедливое распределение материальных благ среди участников общественного производства и прибыли по всему народному хозяйству. Совершенно недопустимыми для социалистической экономики являются факты, когда увольнения происходят в связи с поиском лучшей работы как таковой, еще более нежелательны явления значительной дифференциации заработной платы, а в связи с этим значительное обогащение одних, в то время, когда другие в силу объективных условий лишены необходимого. Сейчас этому вопросу стали уделять значительное внимание, однако не вполне достаточное, поэтому еще многое предстоит сделать в этом направлении. Здесь говорится о той дифференциации в получении материальных благ, которая возникает в связи с необходимостью научно – правильного распределения по труду. А о дифференциации в получении материальных благ в связи с плохой работой системы управления, неправильным нормированием труда просто не говорится.
Дело в том, что в процессе социалистического строительства государство не только может, но даже должно вести распределение не по труду. Поэтому, заинтересовывая предприятия в решении государственных задач, необходимо следить за тем, чтобы не было большой дифференциации в распределении прибыли. Для этого можно использовать политику цен и плановую политику, без применения административных методов.
Необходимо, чтобы все субъекты управления обладали полной внутриорганизационной самостоятельностью в решении всех внутрихозяйственных вопросов. В связи с этим более подробно остановимся на определении субъекта управления – это предприятие, организация, учреждение, институт, строительная организация и т. д., то есть юридическое лицо, занятое производством благ, услуг и т. п. Особенность предлагаемой системы управления в том, что все эти субъекты управления, в основном, не будут связаны по вертикали, и иметь, в силу этого, вышестоящего руководящего органа. Также данные предприятия не будут иметь руководящего органа и по горизонтали.
Предлагаемая система управления одновременно перекладывает вопросы снабжения и сбыта, освобождая от этого субъектов управления, занятых производством. Тем самым создается возможность субъекта управления, занимающегося производством, заняться только производством, не отвлекаясь на вопросы снабжения и сбыта, решение которых гарантируется другими субъектами управления. Свою внутрихозяйственную деятельность данный субъект управления будет основывать на типовом положении о нем, носящем рекомендательный характер, а также – на плановых заданиях.
8. Оперативный контроль за деятельностью всех субъектов системы управления
Деятельность субъектов управления должна контролироваться органами общего контроля – это органы народного контроля, органы прокуратуры, органы финансов и т. п.
Только органы
народного контроля имеют право оперативного вмешательства во
внутрихозяйственную деятельность субъектов управления в случае необходимости.
Думается, что существующая система органов народного контроля, вполне может
быть с успехом использована в предлагаемой системе управления. Комитет
народного контроля СССР образован Верховным Советом СССР на основании
Постановления декабрьского (
II.
Структура и взаимосвязь органов управления народным
хозяйством
Для уяснения вопроса о структуре управления народным хозяйством рассмотрим весь круговорот денежных средств и товаров. Он состоит из производства, обращения, потребления. Если говорить о промышленном потреблении, то в этом качестве выступают те же субъекты управления , которые выступают в качестве производителей, то есть в этих двух сферах мы имеем один и тот субъект управления. Назовем их производителями.
Для того, чтобы связать потребление и производство, существует сфера обращения, в которой действуют другие субъекты управления. Назовем их снабженцами. Значит, для осуществления круговорота товаров и денежных средств объективно достаточно две категории субъектов управления: производителей и снабженцев, - которые имеют каждый свой круг прав и обязанностей, не совпадающих между собой.
Однако в целях внедрения достижений науки и техники для успешного развития производства необходимы другие субъекты управления, специально занимающиеся этими вопросами. Значит, объективно совершенно не обязательно, чтобы вопросами внедрения достижений науки и техники в производство занимались снабженцы. Сейчас же мы сплошь и рядом наблюдаем эти явления. Считаю, что лучше будет, если этими вопросами будет заниматься третья категория субъектов управления – бюро информации.
В силу единства экономики и необходимости направленности ее развития необходим субъект управления, который смог бы обеспечить достижение этих целей, соединив деятельность всех трех названных субъектов управления производством, обращением, потреблением и прогрессом. Так возникает необходимость в создании четвертого субъекта управления – планового органа.
Все эти четыре субъекта управления во времена натурального хозяйства соединялись в одном субъекте – хозяине. Общество далеко шагнуло вперед и, прежде всего, из этого субъекта – хозяина выделились два субъекта управления: производители и снабженцы.
В дальнейшем все производство разделилось на три больших подгруппы:
- производство средств производства для производства средств производства,
- производство средств производства для предметов потребления,
- производство предметов потребления.
Это привело к дифференциации среди производителей, которая с прогрессом общества все время возрастает, в результате специализации.
В обращении также шла тенденция к специализации субъектов управления, однако в это же время действует не менее сильная тенденция к единству обращения, заключенному в одной системе субъектов обращения. Это в свою очередь дает основание предположить, что, в принципе, возможно создать единую систему субъектов управления в обращении. Хотя вполне возможно, что будет рациональным сохранить две системы субъектов управления в сфере обращения, так как обращение состоит из обращения средств производства и обращения предметов потребления.
В силу необходимости объединить по всей стране действующие субъекты управления производством, субъекты управления обращением, субъекты управления научно – техническим прогрессом, поэтому эту роль объединения выполняют плановые органы.
Так как у нас действуют товаро – денежные отношения возникает необходимость в пятом субъекте управления – органе финансов.
Все эти субъекты управления действуют в государстве и призваны осуществлять волю государства, выразителем которой является право, то необходимы органы, следящие за законностью.
Так как в процессе управления могут возникнуть некоторые неувязки, то возникает необходимость в оперативном вмешательстве и постоянном контроле со стороны органов контроля.
Таким образом, мы имеем объективно обоснованных жизненной необходимостью семь видов субъектов управления, имеющих свой круг прав и обязанностей и свои цели. Среди названных субъектов управления особое место занимают органы транспорта и связи, органы финансирования, органы подготовки кадров и т. д., что откладывает отпечаток и на их систему.
Система органов управления народным хозяйством, как и система управления научно – техническим прогрессом, четырехуровневая, ее основу составляют по – возможности однотипные исполнительно – распорядительные органы общей компетенции Союзного, республиканского, областного, районного значения (Советы министров, исполкомы). Минимально структуру этих исполнительных органов должны составлять: плановые органы, органы статистики, органы контроля, органы торговли, органы жилищного строительства, Арбитраж.
Взаимодействие всех органов управления начинается с составления плана, который основывается на данных перспективного планирования и итогах прошедшего года. Порядок составления и принятия планов прежний, основное отличие, что плановые органы могут не согласиться с мнением организации, работа которой планируется. Так как в данном случае план выступает как категорический правовой документ, являющийся регулятором основных процессов общественного производства, обращения и потребления. План более детален в вопросах внешнего характера для субъектов управления, и почти не касается вопросов внутренней организации и деятельности, так как задачи плана связать и направить социалистическую экономику в нужном направлении, а это не требует вмешательства во внутриорганизационную деятельность.
В плане должна планироваться вся номенклатура выпускаемой продукции и нормы отчисления от прибыли в необходимых формах. Необходимо в планах предусмотреть такие процентные отчисления от прибыли в фонд поощрения, чтобы это побуждало предприятия брать повышенные плановые задания, используя для этого все возможности.
В принципе это выглядит примерно так. В контрольных цифрах до утверждения плана планируется примерное получение прибыли данным предприятием, а также процент отчислений от прибыли, идущий в фонд поощрения. В то же время говорится, что если предприятие возьмет повышенные обязательства, то процент отчислений от той разницы прибыли, которая планируется самим предприятием и прибылью, планирующейся в контрольных цифрах, будет выше. Такие повышенные обязательства после утверждения плановыми органами уже становятся обязательными для предприятия, и в случае выполнения этого плана предприятие получить повышенное отчисление от прибыли. Значит, выигрыш будет на лицо. Таким образом, получается, что предприятие в момент принятия плана будет заинтересовано в принятии повышенных обязательств, а в процессе выполнения плана будет заинтересовано не в перевыполнении плана, а в его выполнении. Чтобы исключить принятие предприятием необоснованных повышенных обязательств и невыполнение утвержденных планов, необходимо предусмотреть изъятие в таких случаях поощрительных надбавок.
После принятия плана, начинается его практическое выполнение. Характерно, что предлагаемая система не требует развития договорных отношений между контрагентами, так как каждый субъект управления в своей деятельности будет взаимодействовать двумя – тремя другими. Исключение составляют отделы торговли исполкомов и органы материально – технического снабжения.
Взаимодействие органов строится на основе плана, в котором предусмотрено от кого и сколько и когда надо получить продукции, или наоборот отправить. Поэтому здесь надо либо во время отказаться, либо во время подать на тот или иной товар. Все эти нормы взаимодействия субъектов управления должны быть предусмотрены в Положениях. В связи с такой системой взаимоотношений субъектов управления необходимо четко определить нормы и порядок их ответственности за нарушения этого взаимодействия, которое будет опосредовано невыполнением плана, что придает еще большее значение плану.
Центральное место в предлагаемой системе управления наряду с органами планирования занимают органы снабжения, так как являются барометром для определения состояния управления. Задачей органов снабжения является не только обеспечение четкой реализации плана, но и оперативное вмешательство в экономику, когда происходят перебои либо в силу объективных причин, либо в силу ошибок плана, либо в силу неудовлетворительной работы поставщиков, посредством плановых и контрольных органов, но и своими средствами в рамках плановых запасов.
В ведении органов снабжения лежит вся сфера обращения нашего общества. Здесь действует единая система субъектов управления по всей стране. Районный орган снабжения не подчиняется вышестоящему органу снабжения. Они не отвечают за работу друг друга. Все органы снабжения хозрасчетные учреждения, которые взаимодействуют между собой и с другими субъектами управления на основе плана. Здесь также действует система заявок и предложений, сроки подачи которых, заранее определены действующими положениями. Если есть необходимость изменения некоторых поставок товаров установленных планом, то при обоюдном согласии заказчика и поставщика это возможно. Если же нет такого согласия, то вопрос решается через плановые органы, которые планировали эти показатели. При нарушении порядка поставок, установленных планом, ответственная сторона должна полностью возместить убытки, это основа хозяйственного расчета, и это можно провести в жизнь.
Перевозка всех плановых поставок осуществляется транспортными предприятиями, также через посредство органов снабжения, то есть за обеспечение поставок транспортом отвечают органы снабжения.
Возникает вопрос, а справятся ли органы снабжения с такой массой оборота? Ответ может быть только положительным, так как там, где справятся три и более субъекта управления, с большим успехом справится один субъект управления, при должной организации труда и системе своих органов. Более того, только такая система материально – технического снабжения позволит внедрить достижения вычислительной техники в систему управления, даст ей возможность, безболезненно и постепенно перерасти в автоматизированную систему управления.
Применение данной системы управления позволит приблизить планирование к местным условиям и лучше использовать возможности экономического района в решении своих нужд своими средствами. Будет обеспечена связь экономики по всей стране, единство научно – технической политики, действенный контроль за всеми органами управления, и в то же время заинтересованность всех субъектов управления в выполнении плана и результатах своего труда.
III. Применение предлагаемой системы
органов управления в управлении сельским хозяйством
Сельское
хозяйство является сложной хозяйственной отраслью, объединяющей в себе большой
комплекс производственных процессов, отражающих специфику самой отрасли. Все
это определяет содержание деятельности Советского государства в области
руководства сельским хозяйством, которое распределяется по определенным
направлениям. Направления государственного руководства
сельским хозяйством по своему характеру подразделяются на экономические,
выражающиеся в материальной и финансовой помощи; специально
– технические, направленные на интенсификацию сельского хозяйства путем
всемерной механизации и химизации, мелиорации земель, усиления борьбы за
повышение культуры производства и плодородия почв, в борьбе с их ветровой и водной эрозией (см. Постановление
ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20
марта
При помощи организационных мероприятий решается большой круг вопросов в планировании сельскохозяйственного производства, выбора направлений и специализации хозяйств, в планировании и совершенствовании организационно – хозяйственной и финансовой деятельности хозяйств, в укреплении их квалифицированными руководящими кадрами и специалистами, в создании правильной хозяйственно – производственной структуры и организации труда, в улучшении культурно – бытовых условий жизни советской деревни в направлении ее сближения с городом.
Все эти вопросы решаются органами управления сельским хозяйством, которые подразделяются в зависимости от объема и характера компетенции на органы общей компетенции и органы отраслевой компетенции.
Совет Министров СССР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти страны осуществляет руководство сельским хозяйством страны по следующим направлениям: руководит деятельностью нижестоящих органов общей компетенции; объединяет и направляет работу отраслевых органов управления сельским хозяйством; руководит планированием сельского хозяйства и контролирует выполнение планов развития сельского хозяйства; создает специальные органы государственного управления сельским хозяйством; решает основные вопросы колхозного и совхозного производства; занимается контролем и проверкой исполнения.
Советы Министров союзных республик руководят осуществлением важнейших функций управления сельским хозяйством: по планированию сельскохозяйственного производства, ведению учета и отчетности, финансированию и материально – техническому снабжению, ремонту машинно – тракторного парка, внедрению достижений науки и передового опыта в колхозное и совхозное производство, выполнению государственного плана закупок сельскохозяйственных продуктов.
Исполкомы краевых и областных Советов депутатов трудящихся осуществляют: исполнение и контроль за реализацией решение партии и правительства по сельскому хозяйству, производству и заготовкам сельскохозяйственных продукции и за строгим соблюдение государственной дисциплины всеми сельскохозяйственными предприятиями и заготовительными организациями; изучение состояния и перспективы дальнейшего развития сельскохозяйственного производства, выявляя резервы максимального использования производственных возможностей; организацию семеноводства, кроме селекции; решение земельных вопросов; обеспечение мер по своевременной уборке урожая и охране сельскохозяйственной продукции; мероприятия по обеспечению широкого внедрения в производства колхозов и совхозов достижений науки, передового опыта; планирование сельскохозяйственного производства и контроль за выполнением планов развития; заботу в деле укрепления кадрами колхозов и совхозов, воспитания этих кадров, создания им необходимых условий для работы; мероприятия по организационно – хозяйственному укреплению колхозов и совхозов и улучшению благосостояния сельскохозяйственного населения.
Ряд своих
полномочий по руководству сельским хозяйством обл (край) исполкомы осуществляют с помощью
нижестоящих исполкомов. Районные Советы депутатов трудящихся и их исполкомы
являются органами Советской власти на местах и несут ответственность за
состояние и дальнейшее развитие колхозно – совхозного производства. Они призваны обеспечить: неукоснительное
соблюдение законодательства по сельскому хозяйству; дальнейшее развитие
общественного хозяйства; получение максимального количества
сельскохозяйственной продукции при минимальных материальных и трудовых затратах;
укрепление трудовой дисциплины; повышение производительности труда,
материального и культурного уровня жизни сельскохозяйственного населения;
объединение деятельности всех органов управления сельским хозяйством на местах.
В области руководства сельским хозяйством большую работу сельские Советы депутатов трудящихся и их исполкомы. Они оказывают всемерное содействие колхозам и совхозам в подъеме и дальнейшем развитии всех отраслей общественного хозяйства, укреплении трудовой дисциплины, повышению материального и культурного уровня жизни колхозников; заслушивают доклады директоров совхозов, председателей колхозов, бригадиров и заведующих фермами, отделениями о выполнении производственных планов и культурно – бытовом обслуживании рабочих и служащих; осуществляют контроль за соблюдением законности; оказывают помощь колхозам и совхозам в распространении передового опыта, внедрении достижений науки в сельское хозяйство.
Госплан СССР составляет в настоящее время план развития сельского хозяйства на пять лет с распределением заданий по годам, отдельным отраслям, союзным республикам и крупным экономическим районам. Госплан СССР обобщает и анализирует планы развития сельского хозяйства, предоставленные союзными республиками, участвует в определении потребностей сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений в специалистах сельского хозяйства и механизаторских кадрах, планирует их подготовку и распределение. Госплан СССР свою деятельность в области планирования сельского хозяйства проводит через отделы сельского хозяйства и заготовок госпланов союзных республик, отделы сельского хозяйства плановых комиссий областей и краев, а также через отраслевые органы государственного управления сельским хозяйством.
ЦСУ при Совете Министров СССР в области сельского хозяйства разрабатывает, анализирует и представляет Совету Министров СССР данные, отражающие ход выполнения государственного плана развития сельского хозяйства СССР, наличие и использование материальных ресурсов, соотношение в развитии отраслей сельского хозяйства; утверждает инструкции и формы отчетности, сроки и порядок предоставления отчетов и т. д.
Отраслевые сельскохозяйственные органы образуют четырехзвенную систему по вертикали, каждое звено которой возглавляется свои вышестоящим органом. Так: Государственный комитет заготовок Совета Министров СССР; Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР; Всесоюзное объединение по продаже сельскохозяйственной техники, запасных частей, минеральных удобрений и других материально – технических средств, организации ремонта и использования машин в колхозах и совхозах Совета Министров СССР.
Министерство сельского хозяйства СССР в тесном контакте с нижестоящими министерствами осуществляет специальное (техническое) руководство земледелием и животноводством. Оно выступает в нескольких качествах: является решающей инстанцией по важнейшим вопросам совхозно – колхозного производства, по рассмотрению предоставляемых научно – исследовательскими учреждениями предложений, по внедрению достижений науки и передового опыта в производство.
Министерства сельским хозяйством Союзных республик занимаются вопросами организации производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов, обеспечения планов, внедрения достижений науки и передового опыта, комплексной механизации и электрификации, разработки планов развития сельского хозяйства, предусматривая в проектах планов систематическое увеличение производства сельскохозяйственной продукции; разрабатывает проекты годовых и перспективных планов капитального строительства и проектно – изыскательских работ; контролирует финансовую деятельность хозяйств и на этой основе проводит финансирование по основной деятельности и капитальным вложениям в пределах утвержденных сумм с учетом выполнения производственных планов.
Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР планирует развитие поливного земледелия, рациональное использование водных ресурсов, им регулируется использование капиталовложений на орошаемое земледелие; организует эффективное использование имеющихся поливных земель; осуществляет руководство научно – исследовательскими и другими организациями, занимающиеся вопросами использования водных ресурсов в сельском хозяйстве.
Всесоюзное объединение «Сельхозтехники» является посредником между сельским хозяйством и промышленностью в части обеспечения сельскохозяйственной техникой, минеральными удобрениями, химическими средствами защиты растений и другими материально – техническими средствами. Участвует в планировании производства сельскохозяйственных машин, передает сводные заявки в Госплан СССР для выделения фондов и размещения заказов на производство материально – технических средств, подлежащих реализации через систему объединения. Объединения «Сельхозтехники» внедряют в сельскохозяйственное производство прогрессивные способы использования техники. Всесоюзное объединение «Сельхозтехника» имеет в своем составе две группы подразделений: это базы, занимающиеся снабжением, и тресты, занимающиеся ремонтом сельскохозяйственной техники.
Краевые, областные управления сельского хозяйства несут ответственность перед исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся, а также перед Министерствами сельского хозяйства Союзных республик за выполнение планов развития сельского хозяйства, производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов колхозами и совхозами области, края, то есть по всем вопросам сельскохозяйственного производства.
Районные производственные управления сельского хозяйства осуществляют комплекс мероприятий, направленных на укрепление колхозов и совхозов высококвалифицированными кадрами; по превращению их в высокотоварные и прибыльные предприятия; по внедрению в производство достижений науки и передового опыта; контроля за хозяйственно – организационной деятельности колхозов и совхозов.
Такова система органов государственного управления сельским хозяйством. Система сложная, в которой наблюдаются моменты переплетения компетенции одних органов с компетенцией других органов. Особенно сильное дублирование наблюдается между органами общей и отраслевой компетенции, в связи, с чем мы наблюдаем двойное подчинение. Едва ли можно признать это правильным, хотя при существующей системе управления без этого не обойтись.
Между отраслевыми органами также наблюдаются взаимосвязями, где нет четкого разграничения компетенции между органами, действующими на одном уровне. Один и тот же вопрос, правда, с разных сторон, решается различными органами. Безусловно, было бы лучше, если каждый вопрос решался одним органом. Особенно резко проявляется эта расплывчатость в вопросах материально технического снабжения. Так, наряду с отделением «Сельхозтехники», в этой же области действует система республиканского Министерства сельского хозяйства, Госснаб СССР. В районе распределение техники идет через отделения «Сельхозтехники», а фонды на технику распределяют районные производственные управления. Эти и многие другие недостатки существующей системы управления сельским хозяйством требуют ее совершенствования.
Так, И.Ф.
Панкратов в свой работе «Государственное руководство сельским хозяйством СССР»,
Думается, что этого мало, чтобы наша система управления сельским хозяйством имела возможность стать совершенной. Речь должна идти, о ее коренной перестройке на некоторых иных принципах и основах.
И.Ф. Панкратов далее указывает некоторые пути совершенствования, определяет некоторые моменты необходимые для любой системы управления. Он пишет: «В юридической литературе правильно отмечалось, что при проведении мероприятий по совершенствованию системы государственных органов необходимо учитывать всю совокупность факторов, в том числе такие, как четкое разграничение сфер деятельности органов, создание возможно меньшего их числа, сосредоточение в одном органе одноименных функций и недопустимость наделения его разнородными функциями» (там же, стр. 77).
Значит, надо чтобы в системе органов управления было четкое разграничение сфер деятельности, идя далее, то есть, чтобы не было двойного подчинения нижестоящего органа, а в связи с этим – двойной безответственности двух вышестоящих. Уменьшение числа субъектов управления – это одно из основных требований, решение которого даст огромный выигрыш во всех сферах жизни нашего общества и, в первую очередь, в экономике. Ведь, уменьшение числа субъектов это не только простота и надежность управления, это значительное ограничение и сокращение потока информации и т. д.
Недопустимость наделения органа государственного управления разнородными функциями. Это положение является спорным, в силу того, что автор не поясняет, как надо понимать функции, в каком смысле. К примеру, представляется совершенно недопустимым тот факт, что отделения «Сельхозтехники» занимаются снабжением и ремонтом техники, то есть выступают в сфере обращения и производства, здесь, безусловно, налицо две функции. В то же время деление внутри субъекта управления позволяет разделить и функции, так – Советы Министров. В связи с этим, думается, что правильнее будет сказать так – недопустимость наделения органа отраслевой компетенции функциями управленческой деятельности в различных сферах общественного производства.
На основе всего изложенного рассмотрим возможность применения предлагаемой системы государственного управления в сельском хозяйстве. В ней почти без изменений могут быть оставлены органы общей компетенции: Госплан СССР, ЦСУ при Совете Министров СССР, Совет Министров СССР, Советы министров союзных республик. Они должны осуществлять руководство по всем направлениям, для чего в каждом из них должны быть созданы министерства, являющиеся органами отраслевой компетенции.
Органами отраслевой компетенции могут быть: Министерство материально – технического снабжения СССР, Союзных республик и их органы на местах. Характерно, что в эту систему под одним руководством входит, как материально – техническое снабжение промышленности, так и сельского хозяйства, что потребует разделения внутри каждого органа, но с сохранением единства по горизонтали. Более того, это министерство заберет на себя и функции Государственного комитета заготовок Совета Министров СССР. Тем самым в сфере обращения будет действовать один хозяин, внутреннюю структуру которого определить не представляет труда. В то же время, взяв на себя сферу обращения, данному субъекту необходимо будет освободиться от тех функций, которые находятся в другой сфере, то есть, в сфере науки и производства, то есть освободиться от некоторых функций «Сельхозтехники».
Производством займутся производственные предприятия, а сферой науки, а, скорее всего, внедрением научных достижений в жизнь займется Министерство информации в области науки и техники. Оно должно будет обобщать данные обо всех научных достижениях, заботиться о внедрении их в жизнь, то есть должно будет взять на себя функции этого порядка от существующих органов управления. Для успешного выполнения этих функций Министерство информации должно иметь соответствующую структуру. Основная ценность данной системы в том, что, несмотря на кажущуюся внутреннюю сложность, она будет простой и надежной, так как руководиться будет одним субъектом, который имеет четко очерченные задачи и цель.
Предлагаемая система государственного управления строится на отрицании необходимости иметь систему руководящих органов в производственной деятельности, то есть функции, направленные на решение производственных задач отпадают, а тем самым и необходимость в органах управления, осуществляющих эти функции. Это может показаться странным, ведь так разрушается единство производства. Однако это не так, и совсем не так. Единство производства держится на плане, а руководящие органы занимаются в основном понуканием, да иногда оказывают оперативную помощь, в связи с недочетами в планировании и снабжении, а в производстве, как раз, они меньше всего и участвуют. В связи с этим целесообразно повысить роль планирования его научность, чтобы у предприятий действующих на основе плана производство протекало, налажено, а системой экономических мероприятий создать заинтересованность предприятий в результатах своего труда без понуканий. Все это возможно и необходимо, так как является большим толчком в развитии нашей экономики.
В существующей системе управления каждый субъект управления обладает функцией контроля. Такая множественность, обязательно приводит к бесконтрольности, нарушению финансовой и трудовой дисциплины, нарушению законности. Существующая система уже имеет все необходимое, только следует ограничить круг контролирующих органов. Ранее отмечалось, что ими будут народный контроль, финансовый контроль – контроль рублем, за движением финансовых средств на счетах в банках, и надзор за законностью – органы прокуратуры.
Высшим контролем является народный контроль, который кроме функций контроля внутрихозяйственной деятельности субъектов управления, имеет полномочия оперативного вмешательства во внутрихозяйственную деятельность любого субъекта управления. Контроль осуществляется повсеместно, постоянно, а также и, главное, то, что органы народного контроля могут давать распоряжения непосредственно сами без помощи вышестоящих органов, которых не будет, однако согласуя свои действия с плановыми органами, но это только по определенным и важным вопросам, касающимся изменения плана. Вот тогда руководство со стороны органов контроля можно будет назвать оперативным.
В предлагаемой системе управления исключается необходимость руководства сельскохозяйственным производством со стороны сельских Советов депутатов трудящихся. Однако остаются функции по благоустройству сельской местности и т. д. В связи с этим, думается, что надо в каждом поселке, селе организовать отделения или участки исполкомов района, которые занимались бы этими вопросами, используя возможности района в решении местных задач.
Таким образом, применение предлагаемой системы управления выглядит вполне возможным фактом, обещающим большие выгоды. В то же время она дает возможность практической проверки с помощью эксперимента. Такой эксперимент можно провести в рамках района. Создать систему органов государственного управления в соответствии с предлагаемой системой, и полностью обеспечить внешние условия и связи так, чтобы успех эксперимента зависел только от данного района, а не от внешних условий и сбоев.
Таковы общие теоретические вопросы, касающиеся доказательства возможности и необходимости коренной перестройки существующей системы государственного управления.